Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2008 г. N 03АП-1764/2008

г. Красноярск

15 сентября 2008 года

А33-1245/2008-03АП-1764/2008 г.

Дело N

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 сентября 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.И. Бычковой,

судей: Борисова Г.Н., Демидовой Н.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Снытко Е.А.,

при участии представителей:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю - Высотиной Н.О. по доверенности от 07.02.2008 N 11,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Курагинского района Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 07 мая 2008 года по делу N А33-1245/2008, принятое судьей Севастьяновой Е.В.,

установил:

администрация Курагинского района обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения и предписания от 27.12.2007 по делу N 254-20-07.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное предприятие "Автоколонна Курагинского района".

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "07" мая 2008 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным решением, администрация Курагинского района обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе администрация Курагинского района ссылается на следующие доводы:

- при квалификации действий администрации по передаче автобуса в качестве материальной помощи анализ конкурентной среды антимонопольным органом не проводился;

- законом не установлен запрет на передачу муниципального имущества в безвозмездное пользование муниципальному унитарному предприятию;

- оспариваемое решение антимонопольного органа препятствует администрации осуществлять вопросы местного значения;

- суд первой инстанции установил, что антимонопольный орган осуществляет контрольные функции за осуществлением администрацией действий по решению вопросов местного значения, что противоречит статьям 130-133 Конституции Российской Федерации.

Антимонопольный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей администрации Курагинского района и муниципального предприятия "Автоколонна Курагинского района", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы представителя антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Администрацией Курагинского района на основании распоряжения Главы Курагинского района от 08.05.2007 N 497-р "О передаче автобуса ПАЗ 3205" МП "Автоколонна Курагинского района" передано в безвозмездное пользование муниципальное имущество (автобус ПАЗ 3205).

Во исполнение распоряжения от 08.05.2007 N 497-р Управлением экономики и имущественных отношений Курагинского района с МП "Автоколонна Курагинского района" заключен договор безвозмездного пользования от 08.05.2007 N 143, согласно пункту 1.1 которого МП "Автоколонна Курагинского района" передано в безвозмездное пользование муниципальное имущество (автобус ПАЗ-3205 N АА 698, двигатель N 5112\272797, 1994 года выпуска).

Администрация Курагинского района не обращалась в антимонопольный орган с ходатайством о согласовании предоставления муниципальной помощи МП "Автоколонна Курагинского района".

По данному факту антимонопольным органом возбуждено дело N 254-20-07 по признакам нарушения Администрацией Курагинского района статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения указанного дела 27.12.2007 антимонопольным органом вынесено решение о признании Администрации Курагинского района нарушившей статью 20 Федерального закона "О защите конкуренции", выдано предписание с требованием прекратить нарушение антимонопольного законодательства, отменить распоряжение Главы Курагинского района от 08.05.2007 N 497-р "О передаче автобуса ПАЗ 3205", совершить действия, направленные на возврат муниципального имущества, переданного в безвозмездное пользование МП "Автоколонна Курагинского района", в казну Курагинского района.

Администрация Курагинского района с решением от 27.12.2007 и предписанием не согласна, считает их несоответствующими нормам действующего законодательства и нарушающими права и законные интересы органа местного самоуправления, в связи с чем, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания недействительными.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд проверяет оспариваемый акт на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 08.02.2007, вступившей в силу с 20.02.2007) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

Согласно подпунктам 1, 3 пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции", определяющей полномочия антимонопольного органа, антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает, в том числе, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании вышеизложенного, оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий.

Согласно пункту 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" под государственной или муниципальной помощью понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и(или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Таким образом, передача муниципального имущества в безвозмездное пользование хозяйствующим субъектам является одной из форм предоставления муниципальной помощи и подлежит контролю в рамках главы 5 "Предоставление государственной или муниципальной помощи" вышеназванного Закона.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции" в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь может предоставляться в целях, в том числе, поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности, социального обслуживания населения.

В силу части 1 статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции" государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением ряда случаев.

В пункте 2 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции" перечислены случаи, при которых передача имущества не является государственной или муниципальной помощью.

Преимущество по сравнению с другими хозяйствующими субъектами возникает в момент передачи муниципального имущества, следовательно, в случае передачи органом местного самоуправления имущества по иным основаниям, чем перечислены в пункте 2 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", антимонопольный орган должен выяснить вопрос о наличии (отсутствии) такого преимущества.

Согласно части 2 статьи 20 указанного закона федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную помощь, направляют в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на предоставление такой помощи с приложением необходимых документов по перечню, предусмотренному в данной статье.

Из анализа приведенных норм следует, что действующим антимонопольным законодательством предусмотрена возможность передачи муниципальному предприятию, являющемуся хозяйствующим субъектом, имущества в безвозмездное пользование при соблюдении требований, предусмотренных главой 5 Федерального закона "О защите конкуренции", то есть в соответствии с целями, перечисленными в статье 19 и в порядке, предусмотренном статьей 20 указанного закона.

Из материалов дела следует, что администрацией Курагинского района на основании распоряжения Главы Курагинского района от 08.05.2007 N 497-р без предварительного согласия антимонопольного органа передано в безвозмездное пользование муниципальному предприятию "Автоколонна Курагинского района" муниципальное имущество - автобус ПАЗ-3205 N АА 698, двигатель N 5112\272797, 1994 года выпуска. Факт передачи муниципального имущества подтвержден договором безвозмездного пользования от 08.05.2007 N 143, актом приема-передачи от 08.05.2007.

Согласно пункту 2.1 Устава муниципального предприятия "Автоколонна Курагинского района" к основным видам деятельности предприятия относятся: организация пассажирских и грузовых перевозок, пассажирские и грузовые перевозки.

Пунктами 3.1, 3.3 Устава определено, что имущество предприятия находится в муниципальной собственности Курагинского района и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения. Предприятие самостоятельно распоряжается полученной в результате его деятельности прибылью, оставшейся после уплаты предусмотренных законодательством Российской Федерации налогов, сборов и других обязательных платежей.

В служебной записке государственного инспектора Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю Высотиной Н.О. указано, что наряду с МП "Автоколонна Курагинского района" на территории Курагинского района деятельность по перевозке пассажиров осуществляет ряд хозяйствующих субъектов: ООО "Стайер" (место регистрации: Красноярский край, Курагинский район, р.п. Курагино, ул. Трактовая, 24); ИП Прокудин А.В. (место регистрации: Красноярский край, Курагинский район, п. Кошурниково); ИП Мурзенков А.В. (место регистрации: Красноярский край, Курагинский район, р.п. Курагино, ул. Паромная, 1). Передача муниципального имущества - автобуса ПАЗ-3205 обеспечивает МП "Автоколонна Курагинского района" более выгодные условия ведения общехозяйственной деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичный род занятий. Передача автобуса в безвозмездное пользование освобождает МП "Автоколонна Курагинского района" от финансовых (инвестиционных) затрат на его приобретение либо аренду.

Оценив в совокупности представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что действия администрации Курагинского района по передаче МП "Автоколонна Курагинского района" на праве безвозмездного пользования автобуса ПАЗ-3205 для осуществления уставных видов деятельности предприятия являются предоставлением муниципальной помощи хозяйствующему субъекту, направленной на создание более выгодных условий деятельности предприятия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими перевозку пассажиров на территории Курагинского района.

Предоставление муниципальной помощи без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа является нарушением части 1 статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции".

Довод апелляционной жалобы о том, что при квалификации действий администрации по передаче автобуса в качестве муниципальной помощи необходимо проводить анализ конкурентной среды, является несостоятельным.

Из смысла пункта 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции", определяющего понятие муниципальной помощи, следует, что применительно к настоящему делу для квалификации предоставления органом местного самоуправления хозяйствующему субъекту муниципального имущества в качестве муниципальной помощи без согласия антимонопольного органа необходимо установить следующие обстоятельства: факт передачи имущества по иным основаниям, чем перечислены в пункте 2 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", наличие у организации, принявшей муниципальное имущество, статуса хозяйствующего субъекта, отсутствие согласия антимонопольного органа.

Указанные обстоятельства установлены антимонопольным органом и администрацией Курагинского района не опровергнуты.

Проведение анализа конкурентной среды на товарном рынке в целях квалификации действий органа местного самоуправления в качестве материальной помощи Федеральным законом "О защите конкуренции" и иными нормативными правовыми актами не предусмотрено.

При рассмотрении арбитражным судом дела о признании ненормативного правового акта недействительным обязательным является установление обстоятельств, свидетельствующих о нарушении данным актом законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

Администрация Курагинского района указала, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа препятствуют администрации осуществлять вопросы местного значения, нарушает права собственника по распоряжению муниципальным имуществом, что противоречит статьям 130-133 Конституции Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции не принимает указанные доводы администрации Курагинского района в качестве обоснования нарушения прав и законных интересов последней в связи со следующим.

Правовой статус органов местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона "О защите конкуренции" настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Следовательно, требование о получении предварительного согласия антимонопольного органа при предоставлении муниципальной помощи, установленное частью 1 статьи 20 указанного закона, в полной мере распространяется и на органы местного самоуправления, участвующие в охраняемых данным законом правоотношениях, в том числе, при решении вопросов местного значения.

При этом, указанное требование не ограничивает права администрации Курагинского района как собственника муниципального имущества, также как не нарушает положений статей 130-133 Конституции Российской Федерации, поскольку данное требование установлено законодателем в целях осуществления государственного контроля по соблюдению антимонопольного законодательства.

Кроме того, администрация Курагинского района имела право передать предприятию автобус способами, перечисленными в пункте 2 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", которые не являются муниципальной помощью, в том числе, на праве хозяйственного ведения.

При изложенных обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 07 мая 2008 года по делу N А33-1245/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Г.Н. Борисов Н.М. Демидова