Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26 января 2009 г. N 03АП-3640/2008

г. Красноярск

"26" января 2009 г.

Дело N А74-1647/2008-03АП-3640/2008

Резолютивная часть постановления объявлена "21" января 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен "26" января 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Бычковой О.И., Дунаевой Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.

при участии:

от Росфиннадзора: Немкова С.П., представителя по доверенности от 29.12.2008, Тилимова А.В., представителя по доверенности от 29.12.2008,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 17 октября 2008 года по делу А74-1647/2008, принятое судьей Каспирович Е.В.,

установил:

Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Хакасия (далее - Ростехнадзор, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее - Росфиннадзор, ответчик) о признании недействительным предписания от 26.06.2008 N 22.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 17.10.2008 заявление удовлетворено, признано недействительным предписание от 26.06.2008 N 22.

Росфиннадзор обратился с апелляционной жалобой, в которой с решением от 17.10.2008 не согласен по следующим основаниям:

- согласно п. 1 ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, а не только за целевым использованием;

- перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и оснований их применения, установленный в статьях 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим;

- отсутствие в Бюджетном кодексе норм, прямо регулирующих вопросы вынесения предписания, не является основанием для признания вынесенного во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 предписания незаконным.

Заявитель в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 66013602161099; представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с планом работы на основании удостоверения от 01 апреля 2008 года N 50 Росфиннадзором проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Ростехнадзора за период с 01 января 2006 года по 31 декабря 2007 года.

По итогам ревизии составлен акт от 27 мая 2008 года N 50, на страницах 10-12 которого отражены выявленные нарушения. В акте указано на неправомерное использование средств по оплате расходов командированным работникам по найму жилья в общей сумме 631 747 рублей, в том числе: в 2006 году 330 891 рубль (302 880 рублей - средства федерального бюджета, 28 011 рублей - средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), в 2007 году 300 856 рублей (средства федерального бюджета). В акте ревизии также указано на неэффективное использование бюджетных средств в общей сумме 15 272 рублей 94 копеек, в том числе: авансовый платеж в сумме 13 953 рублей 48 копеек по государственному контракту от 26 июля 2006 года N М-209/06, не взысканная неустойка, предусмотренная пунктом 6.1 контракта, в сумме 1 319 рублей 46 копеек.

Ростехнадзором представлены возражения на акт ревизии, в которых приведены доводы, аналогичные указанным в заявлении. Заключением от 11 июня 2008 года N 80-05-22/542 разногласия не приняты.

По итогам ревизии Росфиннадзором 26.06.2008 вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и предписание по устранению выявленных нарушений, которое является предметом настоящего спора.

В соответствии с указанным предписанием, вынесенным на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля", установлено незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, а также иные финансовые нарушения, в связи с чем заявителю предписано восстановить незаконно использованные средства федерального бюджета в доход федерального бюджета за счет виновных лиц (раздел 1 предписания), а также принять меры к взысканию неустойки в сумме 1 319 рублей 49 копеек (раздел 2 предписания).

Не согласившись с вынесенным предписанием, Ростехнадзор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает, что предписание от 26.06.2008 N 22 правильно признано судом первой инстанции недействительным по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по итогам ревизии финансово-хозяйственной деятельности Ростехнадзора (акт от 27.05.2008 N 50, т. 1 л.д. 18-34) Росфиннадзором вынесены:

- представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 26.06.2008 (т. 1 л.д. 13-15), которое в соответствии с ч. 2 ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации выносится в случае нарушения бюджетного законодательства;

- предписание от 26.06.2008 N 22, которым на основании Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля" заявителю предписано восстановить незаконно использованные средства федерального бюджета в доход федерального бюджета за счёт виновных лиц в следующих суммах: за 2006 год 302 880 рублей (средства федерального бюджета), за 2007 год 300 865 рублей (средства федерального бюджета), за 2006 год 28 011 рублей (средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а также принять меры к взысканию неустойки в сумме 1 319 рублей 49 копеек.

Согласно пояснениям ответчика, основанием для вынесения оспариваемого предписания послужило то обстоятельство, что заявителем допущено незаконное расходование средств федерального бюджета, поскольку от подотчетных лиц в случаях, когда в населенном пункте отсутствовала гостиница, в качестве оправдательных документов приняты документы, не утвержденные законодательством. В судебном заседании, ответчик, со ссылкой на пункты 2, 7 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.1997 N 490 (далее - Правила предоставления гостиничных услуг), уточнил, что в подтверждение расходов должны быть представлены: либо счет (по форме 3Г, утв. приказом Минфина от 13.12.1993), либо договор на предоставление гостиничных услуг и документ об оплате услуг.

Суд апелляционной инстанции считает, что спорные расходы, связанные со служебными командировками, заявителем подтверждены документально, исходя из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 7 Правил предоставления гостиничных услуг исполнитель - организация независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Исполнитель - коммерческая организация обязан заключить с потребителем договор на предоставление услуг, кроме случаев, когда отсутствует возможность предоставления услуг, в том числе, если учредительными документами исполнителя или гражданско-правовым договором, заключенным с ним, предусмотрена обязанность исполнителя в определенном порядке предоставлять услуги соответствующей категории лиц.

Согласно пункту 8 указанных Правил при оформлении проживания в гостинице исполнитель выдает квитанцию (талон) или иной документ, подтверждающий заключение договора на оказание услуг, который должен содержать:

наименование исполнителя (для индивидуальных предпринимателей - фамилию, имя, отчество, сведения о государственной регистрации);

фамилию, имя, отчество потребителя;

сведения о предоставляемом номере (месте в номере);

цену номера (места в номере);

другие необходимые данные по усмотрению исполнителя.

С учетом изложенного, а также положений статей 158, 160, главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации о форме договора, законодательство не устанавливает конкретную форму документа, подтверждающую услуги по проживанию, а также не устанавливает в качестве обязательного требования для подтверждения расходов, связанных со служебными командировками, представление договора на предоставление гостиничных услуг.

К авансовым отчетам в качестве документов, подтверждающих факт оплаты денежных средств за проживание, командированные работники заявителя представляли квитанции к ПКО, счета гостиницы "Березка" ( село Боград), гостиницы "Кузбасс" (город Кемерово), ООО "Золотое руно" ( город Новосибирск), товарный чек предпринимателя Пожидаева Н.А. и контрольно-кассовые чеки.

Данные квитанции к ПКО содержат наименование документа; порядковый номер и дату его составления; наименование организации, от имени которой составлен документ; содержание хозяйственной операции - услуги проживания; количество дней проживания; принятую сумму денежных средств; наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления; личные подписи указанных лиц. На квитанциях к ПКО имеются оттиски печатей организаций, от имени которых они составлены, указаны фамилия и инициалы лица, которому предоставлены услуги по проживанию, на некоторых из квитанций к ПКО указаны фамилии главного бухгалтера и кассира организации, выдавшей этот документ, и штамп "оплачено". Также счета гостиниц содержат номер предоставленной комнаты; наименование услуги - "проживание в гостинице"; период проживания и подпись дежурного (администратора). Товарный чек предпринимателя Пожидаева Н.А. содержит наименование документа; дату его составления; фамилию, имя и отчество предпринимателя и проживающего лица; наименование услуги - "услуги проживания"; количество дней проживания; стоимость одного дня проживания; общую стоимость услуги; подпись и печать предпринимателя.

На основании установленных по делу обстоятельств и в соответствии с Правилами предоставления гостиничных услуг, Приказом Минфина России от 13 декабря 1993 года N 121 "Об утверждении форм документов строгой отчетности", Постановлением Госкомстата России от 18 августа 1998 года N 88 "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету кассовых операций, по учету результатов инвентаризации" суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что представленные работниками документы подтверждают фактические расходы по найму жилья.

Доводы ответчика о том, что результаты встречных проверок одной из организаций свидетельствуют о том, что денежные средства в кассу организации от работников заявителя не поступали, выдавались иные документы, а не корешки к приходно-кассовым ордерам, подлежат отклонению, поскольку являются неконкретными и документально не подтвержденными, ходатайств о фальсификации корешков к приходно-кассовым ордерам, имеющимся в материалах дела, ответчиком не заявлялось.

Нецелевого расходования бюджетных средств Росфиннадзором при проверке не установлено. Необходимость произведенных командировочных расходов сторонами не оспаривается, подтверждается представленными в материалы дела документами. Данные расходы предусмотрены сметой доходов и расходов на содержание Ростехнадзора. Росфиннадзор не опровергает того факта, что заявитель не вышел за пределы сметы и не нарушил лимитов бюджетных ассигнований. Суммы, выделенные по коду экономической классификации расходов 226 "Прочие услуги" (на данную подстатью относятся расходы учреждения за найм жилых помещений при служебных командировках) заявителем не превышены.

Судом первой инстанции также установлено и ответчиком не опровергнуто, что основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации к заявителю, предусмотренные статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отсутствуют.

Таким образом, ответчиком не доказано совершение заявителем каких-либо нарушений бюджетного законодательства, которые бы могли послужить основанием для вынесения оспариваемого предписания.

Довод ответчика о том, что оспариваемое предписание вынесено в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095, вывода об отсутствии оснований для применения к заявителю мер принуждения, указанных в оспоренном предписании, не изменяет, исходя из следующего.

Пунктом 1 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса. Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу и федеральным законам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса.

Следовательно, положения Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 подлежат применению к спорным правоотношениям, но с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно абзацу 2 пункта 4 названного Указа средства, расходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. То есть названным Указом установлена такая мера принуждения за незаконное расходование бюджетных средств как возмещение. Между тем, из содержания оспариваемого предписания следует, что заявителю предписано восстановить денежные средства в доход федерального бюджета за счет виновных лиц.

В суде апелляционной инстанции ответчик пояснил, что указанная в предписании мера "восстановить" означает "удержать из заработной платы работников заявителя".

В соответствии со статьей 137 Трудового кодекса Российской Федерации удержания из заработной платы работника производятся только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами. Основания и ограничения удержания из заработной платы предусмотрены статьей 137 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 107 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статьей 109 Семейного кодекса Российской Федерации, статьей 98 Федерального закона "Об исполнительном производстве", в которых удержание из заработной платы на основании предписания государственного органа о восстановлении денежных средств в доход федерального бюджета не предусмотрено.

Следовательно, указанная в оспариваемом предписании мера принуждения в виде восстановления денежных средств в доход федерального бюджета за счет виновных лиц не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 и трудовому законодательству.

В разделе 2 предписания "Иные финансовые нарушения" указано на нарушение заявителем статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 6.1 государственного контракта от 26 июля 2006 года N М-209/06, заявителю предписано принять в установленном законодательством порядке меры к взысканию неустойки в сумме 1319 рублей 49 копеек.

Однако, указанная мера принуждения не предусмотрена ни бюджетным законодательством, ни Указом Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095, в связи с чем, не может быть применена к заявителю на основании оспариваемого предписания.

Оспариваемое предписание незаконно возлагает на заявителя обременение в виде восстановления неправомерно использованных средств федерального бюджета в доход федерального бюджета при отсутствии оснований, предусмотренных бюджетным законодательством, и предполагает применение не предусмотренной законом меры принуждения, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов заявителя в экономической сфере.

Довод ответчика о том, что согласно п. 1 ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, а не только за целевым использованием, суд апелляционной инстанции считает правильным.

Сами по себе доводы ответчика о том, что перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства и оснований их применения, установленный в статьях 283, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим; отсутствие в Бюджетном кодексе норм, прямо регулирующих вопросы вынесения предписания, не является основанием для признания вынесенного во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 предписания незаконным, являются правильными, но подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку не влияют на выводы суда о недействительности оспариваемого предписания.

Поскольку ответчиком в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказано незаконного расходования бюджетных средств заявителем; мера принуждения, указанная в предписании, в виде восстановления денежных средств в доход федерального бюджета за счет виновных лиц не соответствует закону; такая мера принуждения как взыскание неустойки не предусмотрена действующим законодательством; иные основания для применения мер принуждения, предусмотренные в статье 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в отношении заявителя отсутствуют; оспариваемое предписание нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, то предписание Росфиннадзора от 26.06.2008 правильно признано судом первой инстанции недействительным.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы Росфиннадзора по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1 000 руб. согласно платежному поручению от 25.11.2008 N 363 подлежат отнесению на Росфиннадзор.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "17" октября 2008 года по делу А74-1647/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

О.И. Бычкова Л.А. Дунаева