Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2009 г. N 03АП-3831/2008

г. Красноярск

"06" марта 2009 г.

Дело N А69-1291/08-8/03АП-3831/2008

Резолютивная часть постановления объявлена "06" марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен "06" марта 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Демидовой Н.М., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Тывинский государственный университет"

на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 30 июня 2008 года по делу N А69-1291/08-8, принятое судьей Санчат Э.А.,

установил:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Тывинский государственный университет" (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (далее - административный орган, ответчик) с заявлением о признании недействительными ненормативных актов - представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 19 от 04.02.2008 и предписания по устранению выявленных нарушений N 18 от 04.02.2008.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 30.06.2008 заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительными представление от 04.02.2008 N 19, подпункт 1 пункта 1 предписания от 04.02.2008 N 18. В остальной части производство прекращено.

Учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением от 30.06.2008 не согласно по следующим основаниям:

- предписание от 04.02.2008 N 18 нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку предписывает совершить определенные действия, устанавливает обязанности и является необоснованным, поскольку заявителем представлены доказательства отсутствия нарушений учреждением бюджетного процесса;

- производство по делу в части требования о признании недействительным представления от 04.02.2008 N 19 подлежит прекращению, поскольку данное представление носит не предписывающий, а рекомендательный характер.

Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене, поскольку судом первой инстанции надлежащим образом не дана оценка доказательствам, содержащимся в материалах дела.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, назначенного на 27.02.2009,15 час., не явились. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено без участия сторон.

Стороны представили ходатайства об отложении рассмотрения апелляционной жалобы в связи с занятостью в другом судебном заседании и транспортными затруднениями. Рассмотрев указанные ходатайства, суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без участия сторон, в связи с чем, в соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ходатайства сторон об отложении судебного заседания подлежат отклонению.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв до 16 час. 06.03.2009.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Тывинский государственный университет" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц 10 сентября 2002 года, свидетельство серии 17N 000048519.

На основании удостоверения руководителя надзорного органа от 22 ноября 2007 года N 242 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва проведена проверка учреждения по вопросам финансово-хозяйственной деятельности за 2006 года.

В ходе проверки были установлены и отражены в акте проверки от 28.12.2007 N 242 финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2006 год следующие нарушения:

- оплата поставщикам стоимости не оказанных коммунальных услуг за счет средств федерального бюджета, в т.ч. ОАО "Тываэнерго" - 773078, 45 рублей за теплоэнергию, ГУП "Тепловые сети" - 447953,43 рубля за подачу тепловой энергии, ООО "Водопроводные канализационные системы" - 565319,87 рублей за отпуск питьевой воды и прием сточных вод, всего на общую сумму 1796227,43 рублей;

- компенсация стоимости проезда к месту отдыха и обратно, стоимости проезда в командировку, стоимости проживания без оправдательных документов, в т.ч. за счет средств федерального бюджета- 2500 рублей, за счет средств внебюджетной деятельности - 57715 рублей, всего на общую сумму 60215 рублей;

- списание денежных средств от внебюджетной деятельности в виде представительских расходов при отсутствии утвержденной сметы на представительские расходы, порядка расходования средств, приказа руководителя о назначении ответственного за проведение официального мероприятия, программы проведения деловой встречи, а также без соответствующе оформленных документов на приобретение материальных ценностей (отсутствуют товарные чеки с указанием наименования, количества, цены товаров) в сумме 40732,90 рубля;

- списание дебиторской задолженности ООО "ПреПресс Студио" перед ТывГУ в сумме 310000 рублей за изготовление книги "Биосферы в разных временных масштабах";

- необоснованная выплата за счет средств федерального бюджета доплаты к заработной плате в размере 12% за вредные условия труда при отсутствии заключения экспертной комиссии в сумме 73275,69 рублей, из них ректору Дубровскому Н. Г. 10471.87 рубль, другим работникам согласно реестру неправомерно начисленной доплаты - 62803.82 руб.;

- необоснованная выплата 206288,28 рублей за счет средств федерального бюджета в качестве доплаты за должность в размере 80% ректору Дубровскому Н.Г. при отсутствии разрешения вышестоящей организации;

- необоснованная выплата из средств внебюджетной деятельности доплаты к заработной плате и выплата премий на основании приказов сторонней организации Института повышения квалификации и переподготовки кадров Хакасскою государственного университета им. Н.Ф.Катанова, не являющегося распорядителем средств ТывГУ, в том числе доплаты к зарплате ректору Дубровскому Н.Г. - 420197.79 рублей, другим работникам ТывГУ -1387659,29 рублей, премии ректору Дубровскому Н.Г. -229900 рублей, премии другим работникам ТывГУ -322500 рублей, всего на общую сумму 2360257,08 рублей;

- списание без оправдательных документов денежных средств в сумме 140000 рублей, перечисленных на изготовление методических пособий "История Тувы". "Очерки Урянхайской земли" и научного сборника без указания наименования из средств внебюджетной деятельности;

- списание 17730 рублей без соблюдения срока службы и при отсутствии акта установки запасных частей транспортных средств, приобретенных за счет средств внебюджетной деятельности;

- недопоступление в федеральный бюджет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление образовательным учреждениям в сумме 9148,61 рублей;

- при выборочной инвентаризации основных средств установлена недостача основных средств, 76636, 50 руб.- приобретенных за счет средств федерального бюджета: 12336,89 руб. -приобретенных за счет средств внебюджетной деятельности, всего на общую сумму 88973,39 руб.

На основании акта от 28.12.2007 N 242 административным органом учреждению вынесено предписание от 04.02.2008 N 18, согласно которому предписано устранить вышеперечисленные нарушения, указаны требования административного органа, конкретные меры устранения нарушений и сроки их устранения.

Административным органом также вынесено представление от 04.02.2008 N 19, в соответствии с которым заявителю предложено рассмотреть данное предписание и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения такого нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, как неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в закупке материальных ценностей без проведения конкурсов и запросов котировок.

Не согласившись с указанными представлением и предписанием, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов_ государственных органов_ входят следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав материалы дела и оценив доводы сторон, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно пунктам 5, 5.1, 5.1.1, 5.14, 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Следовательно, проверка финансово-хозяйственной деятельности учреждения проведена ответчиком в пределах предоставленных полномочий.

Заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и незаконно возлагает на них какие-либо обязанности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание ответчика направлено в адрес заявителя целью принятия мер по устранению нарушений, выявленных проверкой, и содержит обязательные предписания по устранению этих нарушений, предупреждение о наступлении ответственности за неисполнение в срок данного предписания (т. 1 л.д. 15-20).

Принимая во внимание приведенные выше нормативные положения и содержание указанного акта, суд апелляционной инстанции считает, что предписание от 04.02.2008 N 18, вынесенное в адрес учреждения, содержит обязательные для заявителя предписания, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные для него последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, следовательно, является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением суда первой инстанции требование о признании недействительным предписания от 04.02.2008 N 18 удовлетворено частично, признан недействительным подпункт 1 пункта 1 предписания от 04.02.2008 N 18 по устранению выявленных нарушений в учреждении за 2006 год. В остальной части производство по делу прекращено.

Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу подлежит отмене, поскольку предписание от 04.02.2008 N 18, вынесенное в адрес учреждения, является ненормативным правовым актом, спор о признании недействительным которого подлежит рассмотрению в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Основания для прекращения производства по делу предусмотрены статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Наличие указанных оснований применительно к требованию о признании недействительным вынесенного ответчиком предписания судом не установлено.

Кроме того, в соответствии со статьей 151 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о прекращении производства по делу арбитражный суд выносит определение. В определении арбитражный суд указывает основания для прекращения производства по делу, а также разрешает вопросы о возврате государственной пошлины из федерального бюджета в случае, предусмотренном пунктом 1 статьи 150 настоящего Кодекса, и распределении между сторонами судебных расходов.

Определение арбитражного суда о прекращении производства по делу может быть обжаловано.

Согласно части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по результатам рассмотрения жалобы на определение арбитражного суда первой инстанции вправе отменить определение арбитражного суда первой инстанции и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Как следует из содержания решения суда первой инстанции, требование заявителя в части признания недействительным подпунктов 2,3,4,5,6,7,8 пункта 1 "Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием", подпунктов 1,2,3 пункта 2 "Иные финансовые нарушения" оспоренного предписания от 04.02.2008 N 18 по существу судом не рассмотрено, производство по делу прекращено.

Учитывая, что основания для прекращения производства по делу в вышеуказанной части не установлены, спор в данной части судом первой инстанции не рассмотрен, следовательно, решение суда в части прекращения производства по делу подлежит отмене с направлением дела в суд первой инстанции для рассмотрения требования заявителя в вышеуказанной части по существу заявленного спора.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что подпункт 1 пункта 1 предписания от 04.02.2008 N 18 правильно признан судом первой инстанции недействительным по следующим основаниям.

Как следует из указанного пункта, ответчиком установлено нарушение в виде незаконного использования средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, которое выразилось в оплате поставщикам стоимости не оказанных коммунальных услуг за счет средств федерального бюджета на общую сумму 1 796 227, 43 руб., что является нарушением статьи 554 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 2 Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2000 N 294.

Указанная сумма нарушения состоит из следующих: ОАО "Тываэнерго" - 773078, 45 рублей за теплоэнергию, ГУП "Тепловые сети" - 447953,43 рубля за подачу тепловой энергии, ООО "Водопроводные канализационные системы" - 565319,87 рублей за отпуск питьевой воды и прием сточных вод. В качестве документов, подтверждающих совершение указанного нарушения, указаны платежные поручения, документы, подтверждающие использование перечисленных авансом средств, на покрытие фактических расходов по коммунальным услугам в 2007 году.

Как следует из материалов дела, заявитель является бюджетным учреждением.

В соответствии со статьями 6, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Согласно статье 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:

оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном статьей 71 настоящего Кодекса.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей в спорный период) предусматривает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей в спорный период) нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса:

принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются:

неисполнение закона (решения) о бюджете;

нецелевое использование бюджетных средств;

неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом;

несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных настоящим Кодексом;

открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах, установленного в пункте 2 статьи 242.2 настоящего Кодекса;

несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

На основании изложенных норм права суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что основанием применения мер принуждения, в том числе обязания учреждения устранить выявленные в ходе проверки нарушения указанными в предписании способами и в указанные сроки, являются строго установленные законом основания.

Однако, основание, указанное в оспариваемом предписании (оплата поставщикам стоимости не оказанных коммунальных услуг за счет средств федерального бюджета), не предусмотрено каким-либо федеральным законом как основание для применения мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством.

Согласно акту проверки от 28.12.2007 перечисление учреждением средств в виде предоплаты за фактически не оказанные коммунальные услуги является нарушением статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 2 Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2000 N 294 и квалифицировано административным органом как неправомерное расходование средств федерального бюджета. В оспоренном предписании оплата поставщикам стоимости не оказанных коммунальных услуг за счет средств федерального бюджета квалифицирована как незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием.

При этом, в качестве предоплаты административный орган указывает дебиторскую задолженность учреждения, которая образовалась на 01.01.2007. Расчет дебиторской задолженности ответчик произвел следующим образом: дебиторская задолженность на 01.01.2006 + фактически уплаченные денежные средства по выставленным счетам-фактурам в 2006 году - фактические расходы за передачу энергоресурсов согласно предъявленным счетам.

Суд апелляционной инстанции считает, что ответчиком не доказано, что произведенная оплата поставщикам является незаконным использованием средств федерального бюджета, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 544 Гражданского кодекса Российской Федерации оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон. Порядок расчетов за энергию определяется законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Согласно пункту 2 Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ, начиная с 1 апреля 2000 года оплата потребителями (юридическими лицами, за исключением бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов, и казенных предприятий) электрической, тепловой энергии и природного газа на территории Российской Федерации осуществляется с применением авансовых платежей или расчетов по аккредитиву в порядке, устанавливаемом соглашением между потребителем и энергоснабжающей организацией, если иное не установлено договором энергоснабжения.

Согласно пункту 2 Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ (в редакции постановления Правительства РФ от 23.05.2006 N 307) оплата потребителями электрической, тепловой энергии и природного газа на территории Российской Федерации осуществляется с применением авансовых платежей или расчетов по аккредитиву в порядке, устанавливаемом соглашением между потребителем и энергоснабжающей организацией, если иное не установлено соглашением сторон. Это правило не применяется в отношении бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов, казенных предприятий, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных, жилищных и иных специализированных потребительских кооперативов, управляющих организаций или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, если предварительная оплата коммунальных услуг не установлена в договоре управления многоквартирными домами.

Как следует из материалов дела, учреждением подписаны договоры с ГУП "Тепловые сети", ООО "Водопроводно-канализационные системы", ОАО "Тываэнерго" на поставку энергоресурсов. В 2006 году учреждением производилась оплата поставленных энергоресурсов на основании выставленных счетов-фактур энергоснабжающих организаций.

В соответствии с актом проверки, реестром перечисленных денежных средств поставщикам по счетам-фактурам, предъявленным к оплате в 2006 году и бухгалтерскими документами (т. 3 л.д. 2-55):

- ГУП "Тепловые сети" в 2006 году учреждению выставлены счета-фактуры на общую сумму 1 205 600,93 руб., учреждением оплачено платежными поручениями 1 205 600 руб.;

- ООО "Водопроводно-канализационные системы" в 2006 году учреждению выставлены счета-фактуры на общую сумму 1 086 975,98 руб., учреждением оплачено платежными поручениями 1 086 969,71 руб.;

- ОАО "Тываэнерго" (теплоэнергия) в 2006 году учреждению выставлены счета-фактуры на общую сумму 7 173 667 руб., учреждением оплачено платежными поручениями 6 594 200 руб.;

- ОАО "Тываэнерго" (электроэнергия) в 2006 году учреждению выставлены счета-фактуры на общую сумму 3 130 200,85 руб., учреждением оплачено платежными поручениями 3 000 200 руб.

Административным органом в ходе проверки установлено, что учреждению выставлено счетов-фактур на оплату коммунальных услуг на общую сумму 12 596 444,74 руб., учреждением оплачено - 11 886 969,71 руб.

Следовательно, оплата коммунальных услуг производилась учреждением в соответствии с выставленными энергоснабжающими организациями счетами-фактурами, оплата не превышала фактически выставленный объем энергоресурсов, в связи с чем, выводы административного органа об осуществлении учреждением в 2006 году предоплаты за фактически не оказанные услуги являются необоснованными.

На основании изложенного, является неправомерным указание в качестве предоплаты дебиторской задолженности учреждения, которая образовалась на 01.01.2007. Расчет ответчиком предоплаты (дебиторской задолженности) суд апелляционной инстанции считает необоснованным, поскольку суммы фактических расходов за передачу энергоресурсов в размерах 9 293 507,51 руб., 6 246 259,29 руб., 843 086,87 руб., 521 649,84 руб. не подтверждаются материалами дела, в том числе реестром перечисленных денежных средств (т. 3 л.д. 24).

Согласно акту проверки от 28.12.2007 N 242 утверждена смета доходов и расходов в размере предметных статей на 2006 год по кодам бюджетной классификации, в том числе по статье 223 "Коммунальные услуги" - 12 300 000 руб. (стр. 4-5, т. 1 л.д. 39).

В реестре перечисленных денежных средств поставщикам по счетам-фактурам, предъявленным к оплате в 2006 году, указано, что учреждением произведены расходы на коммунальные услуги в 2006 оду в общей сумме 11 886 969,71 руб. (т. 3 л.д. 2-5).

В акте проверки указано, что проверкой обоснованности произведенных расходов и правильности отнесения затрат на группы, вид расходов, статьи и подстатьи экономической классификации расходов в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утв. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2005 N 152н, нарушений не установлено (т. 3 л.д. 2-5).

На основании изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в силу указанных договоров учреждением произведена оплата расходов по коммунальным услугам за 2006 год на основании счетов-фактур, выставленных энергоснабжающими организациями, отраженных в бухгалтерском учете как фактические расходы по ст. 223 "Коммунальные услуги" в пределах выделенных лимитов. Доказательств того, что указанные расходы произведены учреждением по фиктивным счетам-фактурам, либо не по целевому назначению, ответчиком в материалы дела не представлено.

При этом, квалификация в качестве нарушения бюджетного законодательства выявленной в ходе проверки учреждения дебиторской задолженности (оплата расходов за коммунальные услуги без учета объемов фактического потребления) при направлении средств федерального бюджета на цели, соответствующие условиям их получения, в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых, но не исполненных обязательств, является необоснованной и противоречит действующему законодательству.

Поскольку административным органом не доказано наличие оснований для выставления учреждению предписания от 04.02.2008 N 18 в части подпункта 1 пункта 1, оплата поставщикам коммунальных услуг производилась учреждением в 2006 году в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и с соблюдением принципов эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств, то предписание от 04.02.2008 N 18 в части подпункта 1 пункта 1 правильно признано судом первой инстанции недействительным.

По требованию о признании незаконным представления Росфиннадзора от 04.02.2008 N 19.

Учреждением заявлено требование о признании незаконным представления от 04.02.2008 N 19, согласно которому учреждению предложено рассмотреть данное представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации: неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в закупке материальных ценностей без проведения конкурсов и запросов котировок, за счет средств федерального бюджета - 6 111 649,01 руб., за счет средств от внебюджетной деятельности - 3 070 158,86 руб.

В качестве правового основания вынесения данного представления указаны статья 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд".

Суд первой инстанции указал на то, что обжалуемое представление носит информационный характер, однако признал представление от 04.02.2008 N 19 недействительным.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции в данной части незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и незаконно возлагает на них какие-либо обязанности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, для того, чтобы установить является ли оспариваемое представление ненормативным правовым актом, необходимо установить, в том числе следующие признаки: представление содержит обязательные предписания, распоряжения, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влечет неблагоприятные юридические последствия.

Из материалов дела следует, что оспариваемое представление ответчика направлено в адрес заявителя с целью его рассмотрения и принятия мер по недопущению в дальнейшем совершения указанного в представлении нарушения законодательства, выявленного проверкой, не содержит конкретных обязательных предписаний по устранению выявленных нарушений, а лишь указывает на его рассмотрение и принятие мер по недопущению нарушений в будущем, то есть носит рекомендательный характер; не содержит предупреждения о наступлении ответственности за неисполнение в срок данного представления; не влечет неблагоприятных юридических последствий для заявителя, прав и законных интересов учреждения не нарушает (т. 1 л.д. 12-13).

В апелляционной жалобе учреждение также указало, что представление носит рекомендательный характер и его прав и законных интересов не нарушает, просит производство по делу в части обжалования представления прекратить.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представление от 04.02.2008 N 19 не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, следовательно, производство по делу в части требования о признании недействительным указанного представления следует прекратить на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а решение суда первой инстанции в указанной части подлежит отмене на основании пункта 3 статьи 269 и пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 331.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами пропорционально размеру удовлетворенных требований. Поскольку учреждение при обращении в Третий арбитражный апелляционный суд уплатило государственную пошлину в сумме 1 000 руб. согласно платежному поручению от 24.11.2008 N 1720 за рассмотрение апелляционной жалобы, то с ответчика в пользу заявителя подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины в сумме 500 руб. Расходы по оплате государственной пошлины при обращении в суд первой инстанции следует разрешить суду первой инстанции при новом рассмотрении дела.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от 30 июня 2008 года по делу N А69-1291/08-8 в части признания недействительным представления от 04.02.2008 N 19 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва отменить. Производство по делу в указанной части прекратить.

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от 30 июня 2008 года по делу N А69-1291/08-8 в части прекращения производства по делу отменить. В части прекращения производства по делу направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В остальной части решение Арбитражного суда Республики Тыва от 30 июня 2008 года по делу N А69-1291/08-8 оставить без изменения.

Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва в пользу государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Тывинский государственный университет" 500 рублей расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Н.М. Демидова Л.Ф. Первухина