Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2008 г. N 05АП-1552/2008

г. Владивосток

17 ноября 2008 г.

ДелоN А59-2199/2008-С13

05АП-1552/2008

Резолютивная часть постановления оглашена 30.10.2008. Полный текст изготовлен 17.11.2008.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего З.Д. Бац

судей Т.А. Солохиной, О.Ю. Еремеевой

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ворожбит Я.А.

при участии

от ОГУП "Сахалинская нефтяная компания" - заместитель директора по производству Резанов А.А., по доверенности N 141 от 09.07.200б8;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области - представитель не явился, извещен надлежаще.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ОГУП "Сахалинская нефтяная компания" на решение Арбитражного суда Сахалинской области от 18 августа 2008 г. по делу N А59-2199/2008-С13, принятое судьей Джавашвили В.Н. по заявлению ОГУП "Сахалинская нефтяная компания" к Росприроднадзору по Сахалинской области

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении

установил:

Областное государственное унитарное предприятие "Сахалинская нефтяная компания" (далее по тексту - ОГУП "СНК", заявитель, предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области о признании незаконным и отмене постановления N 03Н/08-16/АТ от 16.06.2008г. о привлечении к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ.

Решением суда от 18.08.2008г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что вина ОГУП "СНК" в совершении вменяемого административного правонарушения доказана материалами дела. Нарушений процессуальных требований КоАП РФ в ходе производства по делу об административном правонарушении судом не установлено.

ОГУП "СНК", не согласившись с решением суда, подало апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить. В доводах жалобы оспаривает вывод суда об отсутствии в технологической схеме информации о мероприятиях по охране недр, поскольку "Технологическая схема разработки газового месторождения Восточно-Луговского месторождения" была представлена суду вместе с заявлением об оспаривании постановления, однако исследована не была. Указанная схема разрабатывалась в соответствии с Регламентом составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газовых месторождений, утвержденным Минтопэнерго РФ от 23.11.1996. Заявитель указывает, что замечания по составу Технологической схемы разработки несостоятельны и противоречат материалам дела. Вывод суда о том, что технологическая схема не прошла экспертизу промышленной безопасности, не основан на норме материального права. Судом не приняты во внимание доводы и доказательства заявителя о неравнозначности понятий "технологический проектный документ" и "технический проект". Вывод суда об отсутствии согласования технического проекта с соответствующими государственными органами контроля и надзора, не соответствует материалам дела. Суд не принял во внимание то, что в протоколе об административном правонарушении отсутствует указание на факт отсутствия утвержденного и согласованного в установленном порядке Плана локализации и ликвидации аварийных ситуаций (ПЛАС). Ответчиком было нарушено требование пп.4 п.1 ст.29.10 КоАП РФ, т.к. в постановлении не указаны в полном объеме обстоятельства, установленные при рассмотрении дела. Суд не принял во внимание довод о том, что в Законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и в Методических указаниях, не указаны сроки разработки и выпуска первого ПЛАС. Кроме того, суд не принял во внимание тот факт, что разработка месторождения была начата в 1985г, и на тот момент нормативных документов по промышленной безопасности не существовало. Требование суда о включении в ПЛАС осуществления мероприятий, предусмотренных п.8 ст.24 Закона "О недрах" основано на некомпетентных замечаниях ответчика. В ходе рассмотрения дела, представитель заявителя пояснял, что такие мероприятия относятся к шахтным горным выработкам. Также суд необоснованно не принял во внимание, представленные заявителем документы: рабочий проект "Освоение Анивских газовых месторождений" и др. Кроме того, отсутствие ПЛАС, по мнению заявителя, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.1 КоАП РФ.

Кроме того, ОГУП "СНК" представило суду пояснения к апелляционной жалобе с приложением дополнительных документов, приобщенных к материалам дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ОГУП "СНК" доводы жалобы и пояснений к ней поддержал в полном объеме.

Извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства Росприроднадзор по Сахалинской области явку своего представителя не обеспечил, представлен письменный отзыв.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя Росприроднадзора, по имеющимся в деле доказательствам.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке ст. ст.266, 268,270 Арбитражного процессуального кодекса РФ правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

В соответствии со свидетельством серии 65 N 000143588 Областное государственное унитарное предприятие "Сахалинская нефтяная компания" зарегистрировано в качестве юридического лица и имеет лицензию на право пользования недрами серии ЮСХ N 00853 НЭ, со сроком действия с 20.12.2006 по 16.04.2030, выданную в целях добычи газа Восточно-Луговского газового месторождения.

Также в деле имеется лицензионное соглашение об условиях пользования недрами Восточно-Луговского газового месторождения, расположенного на территории Сахалинской области, заключенное между Территориальным управлением по недропользованию по Сахалинской области и ОГУП "СНК".

Из материалов дела следует, что 30.05.2008 государственными инспекторами по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области при участии представителя ОГУП "СНК" и старшего помощника прокурора Анивского района Сахалинской области на основании распоряжения Росприроднадзора по СО N 92-р от 08.05.2008 была проведена плановая проверка по соблюдению ОГУП "СНК" условий лицензионного соглашения при пользовании участками недр, предоставленным по выданным лицензиям.

В ходе проверки установлено, что по участку недр "Восточно-Луговского газового месторождения" добыча газа осуществляется в рамках, разработанной проектным институтом "СахалинНИПИморнефть" в 2001 г., технологической схемы разработки участка недр и без согласования с органами охраны окружающей среды. Указанная технологическая схема не содержит информации о мероприятиях по охране недр, окружающей среды, рациональному и комплексному использованию минерального сырья, не прошла экспертизу промышленной безопасности и не согласована с органами государственного горного надзора. Таким образом, ОГУП "СНК" осуществляет добычу газа без согласованной и утвержденной в установленном порядке проектной документации, чем нарушаются п.4.2, 5.1 Условий лицензионного соглашения, п.2 ст.22, 23.2 Федерального закона "О недрах", п.31 гл.2 "Правил охраны недр", утвержденных Постановлением Госгортехнадзора России от 06.06.2003 N 71. Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки N 03Н/08-06АТ (том 1 л.д.77-81).

Выявленные в ходе проверки нарушения явились основанием для возбуждения в отношении ОГУП "СНК" дела об административном правонарушении по признакам совершения правонарушения, предусмотренного ст.7.3 КоАП РФ.

29.05.2008 в отношении ОГУП "СНК" и в присутствии законного представителя юридического лица был составлен протокол об административном правонарушении N 03Н/08-16 АТ, которым также зафиксирован факт добычи газа на Восточно-Луговском газовом месторождении в отсутствие согласованной с органами государственного горного надзора технологической схемы, и разработанных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газа, прорывов воды, а также мероприятий по охране работников предприятия, населения и окружающей среды, при возникновении аварийной ситуации.

Постановлением государственного инспектора по контролю и надзору в сфере природопользования по Сахалинской области от 16.06.2008 N 03Н/08-16 АТ ОГУП "Сахалинская нефтяная компания" было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон) предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

В соответствии с абз.3 статьи 7 названного Закона после разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Из статьи 12 Закона следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье.

Согласно п.9 настоящей статьи лицензия и ее неотъемлемые части должны содержать условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ.

Права и обязанности пользователя недр приведены в статье 22 Закона. Одной из его обязанностей, согласно пункту 10 части 2 названной статьи, является выполнение условий, оговоренных в лицензии.

В частности, пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, безопасное ведение работ, связанных с пользование недрами.

В соответствии с п.4.2 Лицензионного соглашения годовой уровень добычи газа в 1993 г. - 4,5 млн. м3 , в последующие годы - согласно технологической схеме разработки. В пункте 5.1 раздела 5 Соглашения оговорены экологические требования при производстве работ. Так, лицензиат обязан строго выполнять установленные законодательством РФ, стандартами (нормами, правилами) требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ (том 1 л.д.22).

Административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), установлена в статье 7.3 КоАП.

Как следует из материалов дела, в качестве одного из оснований для привлечения ОГУП "СНК" к административной ответственности явилось отсутствие согласованной с органами государственного горного надзора и охраны окружающей среды технологической схемы.

В соответствии с пунктом 13 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.06.2003 N 71, технические проекты на пользование участками недр и дополнения к ним, согласуемые органами Госгортехнадзора России, могут состоять из проектов строительства и эксплуатации подземных сооружений, технико-экономических обоснований, технологических схем и т.д.

В качестве утвержденного технического проекта заявитель представил суду рабочий проект "Освоение Анивских газовых месторождений" 2008 г., в который вошли все ранее выпущенные рабочие проекты, в том числе ТЭР "Освоение газовых месторождений Анивского района с увеличением добычи газа до 70 млн. м3 в год" (1998), согласованный с Государственным горным надзором и органом охраны окружающей среды в 2001-2002гг. (том 2 л.д.32-49). В пункте 2 указанного рабочего проекта предусмотрено обустройство скважины Восточно-Луговского месторождения (N 22), в соответствии с пунктом 1.1.2 в рабочий проект "Строительство 4-х скважин" (1999) входит, в том числе строительство скважины N 22 на Восточно-Луговском месторождении.

Однако лицензия заявителем получена в 2006 г. и доказательства согласования рабочего проекта в 2008 заявитель суду не представил, в связи с чем не имеют правового значения, ранее полученные согласования, а вывод суда о ведении заявителем добычи газа без согласованного в установленном порядке органом горного надзора и органами охраны окружающей среды технологического (технического, рабочего) проекта соответствует обстоятельствам дела.

В соответствии с Регламентом составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газовых месторождений РД 153-39-007-96, утвержденного Минтопэнерго РФ 23.09.1996, технологические проектные документы служат основой для составления проектов обоснования инвестиций и ТЭО проектов, проектов обустройства и реконструкции обустройства месторождений, технических проектов на строительство скважин и т.д.

С учетом положений ст.7 ФЗ "О недрах", суд первой инстанции правомерно указал на наличие обязанности недропользователя по разработке технического проекта (независимо от того, как он называется - проект технологической разработки или технический проект разработки) получить на этот проект положительное заключение государственной экспертизы и согласовать его с органами государственного горного надзора, что прямо установлено п.5, пп.5.3.1.7, 5.3.10 и другими пунктами Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 и государственными органами охраны окружающей среды.

Следовательно, технический проект на строительство скважин является составной частью технологического проектного документа.

Коллегия считает, что в действиях (бездействии) ОГУП "СНК" имеется объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ в связи с фактическим отсутствием на момент проведения плановой проверки разработанных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газа, прорывов воды, а также мероприятий по охране работников предприятия, населения и окружающей среды, при возникновении аварийной ситуации, что является нарушением пункта 5.1 Лицензионного соглашения.

Согласно ст.10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.

В связи с тем, что добываемый ОГУП "СНК" природный газ является горючим веществом, следовательно, любая хозяйственная деятельность, связанная с воздействием на природный газ, представляет собой эксплуатацию опасного производственного объекта. Таким образом, с момента разработки месторождения, предприятие обязано было разработать и согласовать План локализации и ликвидации аварийных ситуаций, предусмотренный Методическими указаниями о порядке разработки плана локализации и ликвидации аварийных ситуаций (ПЛАС) на химико-технологических объектах, утвержденный Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 18.04.2003 N 14.

В соответствии с п.1.1 настоящие Методические указания о порядке разработки плана локализации и ликвидации аварийных ситуаций (далее - ПЛАС) на химико-технологических объектах (далее - Указания) устанавливают порядок разработки ПЛАС, требования к его составу, содержанию, форме, процедуре утверждения и пересмотра.

Указания применяются организациями, эксплуатирующими взрывопожароопасные и химически опасные производственные объекты, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, на которых возможны аварии, сопровождающиеся залповыми выбросами взрывопожароопасных и токсичных веществ, взрывами в аппаратуре, производственных помещениях и наружных установках, которые могут привести к разрушению зданий, сооружений, технологического оборудования, поражению людей, отрицательному воздействию на окружающую природную среду (п. 1.3 Указаний).

В соответствии с п.1.9 Указаний ПЛАС должен содержать: титульный лист (приложение 1);

оперативную часть, в которой даются краткая характеристика опасности объекта (технологического блока, установки и т.д.), мероприятия по защите персонала и действиям по локализации и ликвидации аварийных ситуаций;

расчетно-пояснительную записку, в которой содержится подробный анализ опасности возможных аварийных ситуаций на объекте.

Как было установлено и не оспаривается ОГУП "СНК" на момент проведения проверки соблюдения предприятием требований лицензии и лицензионного соглашения, разработанный в установленном законом порядке и утвержденный ПЛАС отсутствовал, но находился на стадии разработки и утверждения. Был утвержден только 06.06.2008.

В апелляционной жалобе заявитель указывал на то, что разработка Восточно-Луговского газового месторождения была начата в 1985г. и на тот момент каких-либо нормативных документов по промышленной безопасности таких объектов не существовало. Вместе с тем, как было установлено, лицензия была получена заявителем в 2006 г., однако никаких действий по согласованию рабочего проекта и разработки ПЛАС ОГУП "СНК" не предпринимало.

Кроме того, представитель заявителя сослался на Рабочий проект освоения Анивских газовых месторождений, книга 8. Инженерно-технические мероприятия ГО И ЧС, которым предусмотрены проектные решения по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.

Изучив данный проект в указанной части, коллегия приходит к выводу о том, что указанные в нем проектные решения не предусматривают конкретных действий ОГУП "СНК" в случае возникновения чрезвычайной ситуации, следовательно, не могут подменять собой ПЛАС, который является документом, содержащим четко предусмотренный порядок действий при ликвидации ЧС. Следовательно, ссылка заявителя на рабочий проект освоения Анивского газового месторождения необоснованна, поскольку он не затрагивает порядок добычи газа, а регламентирует порядок строительства и эксплуатации газопровода и иных объектов, необходимых для транспортировки и переработки добываемого газа со всех Анивских месторождений, в т.ч. расположенных на расстоянии более 30 км от самого месторождения.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что отсутствие на момент проверки утвержденного и согласованного в установленном порядке ПЛАС, а также осуществление ОГУП "СНК" добычи газа по участку недр "Восточно-Луговского газового месторождения" в отсутствие согласованной и утвержденной в установленном порядке проектной документации, в нарушение требований п.4.2, 5.1 условий Лицензионного соглашения, п.2 ст.22 ФЗ "О недрах" образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, следовательно, у Росприроднадзора по Сахалинской области имелись правовые основания для привлечения ОГУП "СНК" к административной ответственности по названной норме права.

Ссылка заявителя на отсутствие в протоколе от 29.05.2008 N 03Н/08-15 указание на событие административного правонарушения, а именно отсутствие ПЛАС, отклоняется, в связи с тем, что из текста протокола и постановления по делу об административном правонарушении следует, что вменяемое предприятию правонарушение состоит в том, что оно приступило к добыче газа в отсутствие разработанных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газа, прорывов воды, а также мероприятий по охране работников предприятия, населения и окружающей среды, при возникновении аварийной ситуации, т.е. мероприятий, которые должен содержать ПЛАС.

В связи с тем, что факт добычи газа без согласованного и утвержденного в установленном порядке ПЛАС нашел свое доказательство материалами дела и по существу не оспаривался заявителем, постановление о привлечении ОГУП "Сахалинская нефтяная компания" к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ является законным и обоснованным.

Процессуальных нарушений требований КоАП РФ в ходе производства по делу об административном правонарушении не установлено.

В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение от 18.08.2008г. по делу N А59-2199/2008-С13 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в двухмесячный срок через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

З.Д. Бац

Судьи

О.Ю. Еремеева Т.А. Солохина