Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2008 г. N 05АП-2383/2008

г. Владивосток

Дело

"22" декабря 2008 г.

N А59-1938/08-С9 N 05АП-2383/2008

Резолютивная часть постановления оглашена "10" декабря 2008 г.

Полный текст изготовлен "22" декабря 2008 г.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего: Солохиной Т.А.

судей: Симоновой Г.А., Еремеевой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ворожбит Я.А.

при участии:

от администрации Углегорского муниципального района: представитель Гурнов И.Н. по доверенности N 500 от 12.02.2008 сроком действия 3 года, паспорт 6404 N504082;

от Прокурора Сахалинской области, Управления образования Углегорского муниципального района, МУП "Жилкомплекс - Углегорск": не явились, извещены надлежащим образом.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Прокурора Сахалинской области на решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.09.2008, принятое судьей Портновой О.А. по делу N А59-1938/08-С9 по заявлению Прокурора Сахалинской области к администрации Углегорского муниципального района

третьи лица: Управление образования Углегорского муниципального района, МУП "Жилкомплекс - Углегорск"

об оспаривании ненормативного правового акта;

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Сахалинской области (далее по тексту - Прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации Углегорского муниципального района (далее - Администрация) о признании недействительным постановления мэра Углегорского муниципального района Сахалинской области от 13.09.2007 N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района".

Определением суда первой инстанции от 10.06.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление образования Углегорского муниципального района и МУП "Жилкомплекс - Углегорск".

24.09.2008 Арбитражный суд Сахалинской области решил в удовлетворении заявленных требований Прокурора Сахалинской области отказать.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Прокурор обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.09.2008, как вынесенное незаконно в связи с неправильным применением судом норм материального права, отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Прокурора.

Прокурор не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку в оспариваемом постановлении цена договора на поставку твердого топлива не указана, то такой договор не может быть отнесен к категории муниципальных контрактов, в связи с чем оспариваемое постановление по своему содержанию не противоречит нормам действующего законодательства.

Так, заявитель апелляционной жалобы, ссылаясь на ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, а именно в соответствии Федеральным законом N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п.3 указанной статьи Бюджетного кодекса РФ. Заявитель апелляционной жалобы считает, что поскольку сумма заключенного между Управлением и МУП "Жилкомплекс-Углегорск" договора превышает установленный Центральным банком предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке, то такой договор мог быть заключен только по результатам проведения торгов.

Кроме того, Прокурор не согласен с выводом суда о том, что Постановление N 571 не нарушает права хозяйствующих субъектов, а также Сахалинской области в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В обоснование указанного довода, заявитель апелляционной жалобы указывает, что поскольку мэр Углегорского района дал указание Управлению на заключение договора поставки топлива непосредственно с МУП "Жилкомплекс-Углегорск", то есть с определенным хозяйствующим субъектом, тем самым были нарушены права иных хозяйствующих субъектов - потенциальных участников торгов, которые в случае проведения торгов могли предложить лучшие условия для заключения такого договора, а следовательно было возможно более эффективное использование денежных средств Сахалинской области, выделяемых для указанной цели.

Определением Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2008 апелляционная жалоба Прокурора принята к производству, дело назначено к судебному разбирательству.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания Прокурор Сахалинской области и Управление образования Углегорского муниципального района, МУП "Жилкомплекс - Углегорск" не явились, явку представителей не обеспечили. Дело слушается в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

В судебном заседании и в письменном отзыве представитель администрации Углегорского муниципального района на доводы апелляционной жалобы возразил, просил решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокурора - без удовлетворения. Указал, что единственный поставщик еще до принятия мэром оспариваемого постановления уже был определен постановлением администрации Сахалинской области от 31.07.2007 N 158-па "О розничных ценах на топливо для граждан, управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов, созданных в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье", согласно которому розничные цены были утверждены только для МУП "Жилкомплекс - Углегорск" и МУП "Жилкомплекс - Шахтерск", с которыми и были заключены договоры.

Администрация Углегорского муниципального района считает, что довод заявителя апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым постановление мэра Углегорского муниципального района прав иных хозяйствующих субъектов - потенциальных участников торгов Прокурором не доказан и является лишь предположением.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

13.09.2007 мэром Углегорского муниципального района Сахалинской области Осиповым Л.М. издано постановление N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района", в соответствии с пунктом 1 которого постановлено Управлению образования Углегорского муниципального района (Яровикова Л.П.) в срок до 24.09.2007 года обеспечить заключение договора с муниципальным унитарным предприятием "Жилкомплекс - Углегорск" (Хан Сан Иль) на поставку твердого топлива педагогическим работникам и членам их семей, проживающим и работающим в сельской местности Углегорского муниципального района.

01.10.2007 во исполнение Постановления N 517 от 13.09.2007 между Управлением образования Углегорского муниципального района в лице руководителя Яровиковой Л.П. (далее - Управление, Заказчик) и МУП "Жилкомплекс -Углегорск", в лице директора Хан Сан Иль (далее - Поставщик) заключен договор на обеспечение твердым топливом (углем0 отдельных категорий граждан, имеющих право на социальную поддержку (далее по тексту - Договор). Предметом указанного договора является обеспечение твердым топливом (углем) проживающих и работающих в сельской местности Углегорского муниципального района: педагогических работников и проживающих с ними членов их семей; специалистов, являющихся библиотечными работниками образовательных учреждений; а также лиц, вышедших на пенсию, проработавших в сельской местности не менее 10 лет и проживающих в указанной местности.

Разделами 2 и 3 Договора предусмотрено, что Поставщик обязуется обеспечить твердым топливом (углем) лиц по спискам, представляемым Заказчиком и предоставить счета-фактуры с приложением расшифровки фактически произведенных расходов, а Заказчик обязуется оплачивать услуги поставщика за счет средств соответствующего бюджета, предусмотренных на эти цели ст. 3 Закона Сахалинской области от 07.06.2006 N 61-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области", на основании выставленных счетов-фактур Поставщика в течение десяти календарных дней с момента их получения.

Считая, что Постановление N 517 от 13.09.2007 незаконно и что оно нарушает интересы Российской Федерации - Сахалинской области - в эффективном использовании бюджетных средств и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории Углегорского муниципального района в свободе конкуренции, Прокурор обратился в суд с заявлением.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление не противоречит нормам действующего законодательства, принято мэром муниципального образования в пределах предоставленных ему полномочий, не нарушает прав хозяйствующих субъектов, а также Сахалинской области в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На основании изложенного суд в удовлетворении заявленных Прокурором требований отказал.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобе, коллегия суда апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.09.2008 подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решения и действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть признаны недействительными (незаконными) при одновременном наличии двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Конституцией Российской Федерации закреплено, что защита прав и свобод человека и гражданина, а также социальная защита составляют предметы совместного ведения российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которыми издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Законом N 61-ЗО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области" органы местного самоуправления в Сахалинской области на неограниченный срок наделены государственными полномочиями Сахалинской области по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа на территории Сахалинской области, а именно: педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений и проживающим с ними членам их семей, а также иным лицам, указанным в вышеупомянутом Законе.

Финансирование указанных мер социальной поддержки в соответствии с Законом N 61-ЗО производится в соответствии с законом Сахалинской области об областном бюджете за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

В соответствии со ст. 6 Закона N 61-ЗО органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий обязаны обеспечивать эффективное и рациональное использование материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных из областного бюджета для государственных полномочий.

В соответствии с ч.1 ст.3 Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации).

Коллегия апелляционного суда поддерживает довод заявителя апелляционной жалобы, о том, что социальная поддержка педагогических работников и членов их семей, специалистов, являющихся библиотечными работниками образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности, а также лиц, проработавших в данной местности не менее 10 лет, вышедших на пенсию и проживающих в указанной местности, является нуждой Сахалинской области в силу норм права, изложенных выше.

Апелляционная инстанция не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для безусловного применения установленного Федеральным законом РФ N 94-ФЗ порядка заключения муниципального контракта при заключении договора на поставку твердого топлива, а именно: при отсутствии в оспариваемом Прокурором постановлении N 571 сведений о цене заключаемого договора, последний не может быть отнесен к категории муниципальных контрактов.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном вышеуказанным Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (государственный или муниципальный контракт либо контракт).

Федеральный закон Российской Федерации N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Статья 9 Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ дает понятие терминам "государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и "муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд". Так в соответствии с ч. 1 указанной статьи под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ.

В соответствии с ч.1,2,3 ст. 10 Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ заказ на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд размещается путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, а также без проведения торгов (запрос котировок цен на товары, работы, услуги; у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, прямо предусмотренных указанным Законом. Решение о способе размещения заказа принимается Заказчиком, уполномоченным органом, в данном случае - администрацией Углегорского муниципального района Сахалинской области в лице мэра.

Постановление мэра Углегорского муниципального района Сахалинской области от 13.09.2007 N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района" определяет способ размещения заказа у единственного поставщика - МУП "Жилкомсервис - Углегорск".

В соответствии со ст. 55 Федерального закона Российской Федерации N 94-ФЗ под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт, а в случае, когда осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке и заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала - государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). Данный способ размещения заказов осуществляется без торгов. При таком способе размещения заказа налицо полное отсутствие конкуренции.

На момент принятия оспариваемого постановления N 571 предельный размер расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег был определен Центральным Банком Российской Федерации в Указании от 20.06.2007 N 1843-У и не мог превышать 100.000 рублей.

Как подтверждается материалами дела (копии платежных поручений N N 4265, 4266 от 26.10.2007, NN 5586, 5587, 5588 от 28.12.2007, счета-фактуры N 8 от 12.10.2007, N 10 от 20.11.2007, N 15 от 24.12.2007) общая сумма исполненного договора на обеспечение твердым топливом (углем) отдельных категорий граждан, имеющих право на социальную поддержку от 01.10.2007 составила 529.912, 23 рублей.

Так как сумма договора от 01.10.2007 превышает предельный размер расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, установленный Центральным Банком Российской Федерации, такой договор мог быть заключен только по результатам проведения торгов.

Таким образом, коллегия Пятого арбитражного апелляционного суда считает обоснованными доводы апелляционной жалобы в указанной части.

На основании вышеизложенного апелляционный суд не может согласится с доводом администрации Углегорского муниципального района, которая указала на то, что единственный поставщик еще до принятия мэром оспариваемого постановления уже был определен постановлением администрации Сахалинской области от 31.07.2007 N 158-па "О розничных ценах на топливо для граждан, управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов, созданных в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье", согласно которому розничные цены были утверждены только для МУП "Жилкомплекс - Углегорск" и МУП "Жилкомплекс - Шахтерск", с которыми и были заключены договоры.

Указанным постановлением утверждены предельные максимальные розничные цены на топливо топливоснабжающих организаций. Отраженную информацию нельзя признать результатом проведения торгов, следовательно, сведения, отраженные в постановлении администрации Сахалинской области от 31.07.2007 N 158-па не могли быть положены в основу оспариваемого Прокурором постановления N 571 от 13.09.2007 и тем более обязать мэра принять последнее.

Правомерен довод заявителя апелляционной жалобы и о нарушении вынесенным постановлением N 571 прав иных хозяйствующих субъектов.

Коллегия апелляционного суда считает, что нарушены права потенциальных участников торгов, которые в случае проведения торгов на условиях добросовестной конкуренции могли стать победителем торгов, заключить контракт и получить прибыль.

Кроме того, нарушены интересы Сахалинской области, как органа, из бюджета которого идет финансирование мер социальной поддержки, так как при проведении торгов могли поступить предложения с лучшими условиями для заключения договора, а следовательно было возможно более эффективное использование денежных средств Сахалинской области, выделяемых для указанной цели.

На основании вышеизложенного, апелляционная инстанция считает, что постановление мэра Углегорского муниципального района Сахалинской области от 13.09.2007 N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района" вынесено в нарушение действующего законодательства и нарушает права и законные интересы граждан или юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представленное в судебное заседание представителем Администрации постановление мэра Углегорского муниципального района от 27.11.2008 N 616 "О признании утратившим силу Постановление мэра Углегорского муниципального района от 13.09.2007 N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района" судом апелляционной инстанции во внимание не принимается, так как не свидетельствует о правомерности оспариваемого постановления на момент его принятия.

При указанных обстоятельствах, постановление мэра Углегорского муниципального района Сахалинской области от 13.09.2007 N 571 признается недействительным.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.09.2008 по делу N А59-1938/08-С19 отменить.

Признать недействительным постановление мэра Углегорского муниципального района Сахалинской области от 13.09.2007 N 571 "О мерах социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах Углегорского муниципального района".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Солохина Т.А.

Судьи

Симонова Г.А. Еремеева О.Ю.