Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2008 г. N 08АП-3443/2007

город Омск

28 февраля 2008 г.

Дело N А70-6510/8-2007

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 февраля 2008 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сидоренко О.А.

судей Золотовой Л.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Радченко Н.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе (регистрационный номер 08АП-3443/2007) общества с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" на решение Арбитражного суда Тюменской области от 23.11.2007 по делу N А70-6510/8-2007 (судья О.В. Коряковцева), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" к Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области о признании незаконным и отмене постановления от 15.10.2007 о привлечении к административной ответственности.

при участии в судебном заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" - Чернышев В.К. по доверенности от 03.12.2007, действительной до 30.12.2008 (удостоверение N 552 от 06.02.2003);

от Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области - не явился, извещен надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" (далее - ООО "БАЗИС-О", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области (далее - Управление по технологическому и экологическому надзору, административный орган) о признании незаконным постановления от 15.10.2007 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 23.11.2007 по делу N А70-6510/8-2007 в удовлетворении требований Общества отказано.

Мотивируя отказ в удовлетворении требований о признании незаконным оспариваемого постановления, суд первой инстанции указал, что ООО "БАЗИС-О" обоснованно привлечено к административной ответственности с соблюдением срока давности, предусмотренного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), а также при наличии полномочий у административного органа на составление протокола и рассмотрение дела. Суд, принимая решение по делу, пришел к выводу, что событие правонарушения имело место, а само правонарушение является длящимся.

В апелляционной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, а также на несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований ООО "БАЗИС-О".

Податель жалобы полагает, что протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление принято неуполномоченным лицом; в протоколе не указано время совершения правонарушения; отсутствует событие правонарушения; административным органом не доказана вина Общества; кроме того, вменяемое Обществу правонарушение не является длящимся.

Административный орган, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства и не заявивший ходатайства об его отложении, отзыв на апелляционную жалобу не представил, своего представителя для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направил, что в силу частей 1,3 статьи 156 Арбитражного кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Исследовав материалы дела, рассмотрев апелляционную жалобу, выслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Управлением по технологическому и экологическому надзору 08.10.2007 проведено контрольное обследование на предмет соблюдения ООО "БАЗИС-О" требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта, системы газопотребления, находящейся по адресу: г. Тюмень, ул. Мельникайте, 110, в ходе которого выявлены нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта.

В ходе проведенной проверки установлено, что Обществом в нарушение пунктов 3, 4, 5, 14, 15 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утв. Постановлением правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263) в надзорный орган не представлена информация об организации и осуществлении производственного контроля и выполнении плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности.

Результаты проверки отражены в Акте-предписании от 08.10.2007.

08.10.2007 должностным лицом административного органа в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении по признакам части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

15.10.2007 по результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении и материалов проверки Управлением по технологическому и экологическому надзору вынесено постановление о привлечении ООО "БАЗИС-О" к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности на основании части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, полагая, что Управлением по технологическому и экологическому надзору нарушена процедура привлечения к административной ответственности, ООО "БАЗИС-О" обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления от 15.10.2007.

Решением арбитражного суда по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований отказано.

Означенное решение суда первой инстанции обжалуется Обществом в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции, находит решение подлежащим отмене исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "О промышленной безопасности производственных объектов" от 21.07.1997 N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону. В соответствии с Приложением 1 к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются воспламеняющиеся и горючие вещества. Следовательно, Общество правомерно классифицировано как потенциально опасный объект.

Статьей 11 Федерального закона N 116-ФЗ установлено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Во исполнение положений указанной статьи Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263 утверждены Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (далее - Правила).

На основании пунктов 3, 4 Правил каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.

Пунктом 15 указанных Правил предусмотрено, что в информацию об организации производственного контроля включаются такие сведения как: а) план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на текущий год; б) организация системы управления промышленной безопасностью; в) фамилия работника, ответственного за осуществление производственного контроля, его должность, образование, стаж работы по специальности, дата последней аттестации по промышленной безопасности; г) количество опасных производственных объектов с описанием основных потенциальных источников опасности и возможных последствий аварий; д) выполнение плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, результаты проверок, устранение нарушений, выполнение предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и соответствующих федеральных органов исполнительной власти; е) план мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий; ж) копии договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; з) состояние оборудования, применяемого на опасном производственном объекте и подлежащего обязательной сертификации; и) освидетельствование и контрольные испытания опасных производственных объектов; к) план проведения контрольно-профилактических проверок на следующий год; л) оценка готовности работников эксплуатирующей организации к действиям во время аварии; м) описание аварий и несчастных случаев, происшедших на опасном производственном объекте, анализ причин их возникновения и принятые меры; н) подготовка и аттестация руководителей, специалистов и других работников, занятых на опасных производственных объектах, в области промышленной безопасности.

При этом, в соответствии с пунктом 14 Правил эксплуатирующие организации представляют информацию об организации производственного контроля в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а эксплуатирующие организации, подведомственные указанным в пункте 3 настоящих Правил федеральным органам исполнительной власти, - также в эти федеральные органы исполнительной власти или в их территориальные органы. Информация по планам на текущий год и по итогам прошедшего года представляется в сроки, устанавливаемые соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, обязанность по предоставлению указанной информации должна исполняться Обществом как организацией, осуществляющей эксплуатацию опасного производственного объекта. Однако, как установлено административным органом и судом, ООО "БАЗИС-О" данную обязанность не исполнило, в связи с чем вывод суда первой инстанции о наличии состава вменяемого Обществу административного правонарушения, а также его вины является обоснованным. Доказательств невозможности исполнения требований по представлению в надзорный орган информации об организации производственного контроля Обществом ни суду первой, ни суду апелляционной инстанций не представлено.

Не могут быть прияты доводы подателя жалобы относительно того, что рассматриваемое правонарушение не является длящимся.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

В части 2 данной статьи определено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.

При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Исходя из положений пунктов 14, 15 Правил следует, что обязанность по представлению в надзорный орган информации в сроки установлена только в отношении сведений по планам на текущий год и по итогам прошедшего года.

Что касается иной информации об организации производственного контроля, то таковая должна быть у организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, в силу характера деятельности, связанной с повышенной опасностью используемых объектов.

Деятельность по организации системы управления промышленной безопасностью, выполнение плана мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, подготовка и аттестация руководителей, специалистов и других работников, занятых на опасных производственных объектах, в области промышленной безопасности, а также информация о фамилии работника, ответственного за осуществление производственного контроля, его должность, образование, стаж работы по специальности, дата последней аттестации по промышленной безопасности, о количестве опасных производственных объектов с описанием основных потенциальных источников опасности и возможных последствий аварий, о плане мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий, о договорах страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта, о состоянии оборудования, применяемого на опасном производственном объекте, об оценке готовности работников эксплуатирующей организации к действиям во время аварии должны производиться и иметься в наличии на соответствующем производственном объекте с момента начала эксплуатации таких предприятий.

Указанные обстоятельства позволяют прийти к выводу о том, что несоблюдение требований по представлению в надзорный орган данной информации является длящимся правонарушением, в связи с чем не может быть принята ссылка Общества на не исследование судом срока давности привлечения к административной ответственности.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

С учетом вышеперечисленных правовых норм и конкретных обстоятельств выявления совершенного Обществом правонарушения, суд правильно установил, что срок давности для привлечения Общества к административной ответственности должен исчисляться с 08.10.2007 (день проведения проверки (обследования)).

Ссылка Общества об отсутствии надлежащих полномочий у административного органа по составлению протоколов об административном правонарушении по признакам части 1 статьи 9.1 КоАП РФ основана на неправильном толковании норм права, в связи с чем подлежит отклонению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях рассматривают органы государственного горного и промышленного надзора, а также органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью взрывоопасных производств (статьи 23.31, 23.32 КоАП РФ).

Согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является: органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; органом государственного энергетического надзора; специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

В соответствии с Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.11.2004 N 278 "Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации 30.12.2004 N 6248) в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочиями составлять протоколы об административном правонарушении наделены руководители территориальных органов и их заместители, начальники отделов в составе территориальных органов и их заместители, главные государственные инспекторы, государственные инспекторы и другие должностные лица, осуществляющие функции надзора и контроля, в пределах своей компетенции.

Тем самым арбитражный суд сделал правомерный вывод о наличии надлежащих полномочий у должностного лица Управления по технологическому и экологическому надзору на составление протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Позиция ООО "БАЗИС-О", основанная на том, что протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 может составлять только прокурор, поскольку пункт 39 части 2 статьи 28.3 не содержит полномочий органов государственного горного и промышленного надзора на составление такого протокола не может быть воспринята апелляционным судом.

Как уже было указано, в соответствии с частью 1 статьи 28.3 протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами в соответствии с главой 23 Кодекса, которой предусмотрено право органов Управления по технологическому и экологическому надзору на составление протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Часть 2 статьи 28.3 КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по составлению протоколов помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, из чего следует, что данной нормой установлены дополнительные правомочия соответствующих должностных лиц по составлению протоколов об административном правонарушении, а не исключения. Пункт 39 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ по отношению к части 1 этой же статьи является специальной нормой, которая применяется в случае, если общей нормой не предусмотрено право должностного лица соответствующего органа на составление протокола по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованным указание суда первой инстанции о том, что Постановление Правительства РФ от 10.03.1999 N 263, которым утверждены Правила осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на производственном объекте, вступило в силу с момента опубликования и не нуждается в регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Правила вступления в силу Постановлений Правительства РФ установлены Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763, в соответствии с которым акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Ни данным Указом, ни иным нормативным правовым актом не установлено требования об обязательной регистрации актов Правительства РФ в Министерстве юстиции РФ. Такое требование установлено только лишь в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (пункт 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).

Таким образом, довод Общества о невозможности применения к рассматриваемым правоотношениям Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ, которое не зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ, является несостоятельным и не основанным на действующем законодательстве.

Однако, апелляционный суд признает правомерным указание ООО "БАЗИС-О" на отсутствие у Управления по технологическому и экологическому надзору полномочий на рассмотрение дела об административном правонарушении, санкция которого предусматривает административное приостановление деятельности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований Общества, пришел к выводу о нормативно установленной возможности Управления по технологическому и экологическому надзору рассмотреть дело об административном правонарушении и вынести спорное постановление о назначении административного наказания.

Между тем, санкция части 1 статьи 9.1 КоАП РФ различается по кругу лиц и наказание в виде административного приостановления деятельности может быть назначено только в отношении юридического лица.

В силу статьи 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Частью 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 настоящей статьи (в том числе предусмотренных частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

Данная норма является специальной по отношению к более общей норме, содержащейся в части 2 статьи 23.31 КоАП РФ, следовательно, подлежит приоритетному применению.

Указание суда первой инстанции на то, что перечисленные дела рассматриваются судьями районных судов только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье, не соответствует буквальному содержанию абзаца второго части 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, императивно устанавливающего подведомственность дел, производство по которым осуществляется в форме административного расследования.

Таким образом, поскольку санкция части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в отношении юридических лиц предусматривает административное приостановление деятельности, то привлечение к ответственности по указанной статье Кодекса ООО "БАЗИС-О" подведомственно судьям районных судов.

Суд апелляционной инстанции убежден в том, что одни и те же дела об административных правонарушениях не могут рассматриваться различными субъектами, поскольку назначение административного наказания является результатом рассмотрения дела об административном правонарушении и административный орган не вправе принять к рассмотрению дело об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, санкция которой предусматривает административное приостановление деятельности, предвосхитив меру ответственности за указанное нарушение.

В соответствии с пунктом 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности установлено, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, арбитражный суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого акта.

Принимая во внимание, что оспариваемое постановление о привлечении к административной ответственности ООО "БАЗИС-О" принято неуполномоченным органом, оно подлежало признанию незаконным и отмене.

Так как данные обстоятельства при вынесении решения не были учтены судом первой инстанции, оно подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд именем Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 23.11.2007 по делу N А70-6510/8-2007 отменить. Принять новый судебный акт.

Требования, заявленные обществом с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" о признании незаконным и отмене постановления Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области от 15.10.2007 о назначении административного наказания удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тюменской области от 15.10.2007 о назначении административного наказания обществу с ограниченной ответственностью "БАЗИС-О" по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 20 000 рублей за нарушение требований промышленной безопасности.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Л.А. Золотова Н.А. Шиндлер