Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2008 г. N 08АП-4346/2008

город Омск

23 октября 2008 г.

Дело N А70-1763/22-2008

Резолютивная часть постановления объявлена 16 октября 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2008 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем судебного заседания Радченко Н.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-4346/2008) общества с ограниченной ответственностью "ШАМС" на решение Арбитражного суда Тюменской области от 15.07.2008 по делу N А70-1763/22-2008 (судья Крюкова Л.А.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ШАМС" к Управлению инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области и Главному управлению строительства Тюменской области о признании незаконными действий должностных лиц по проведению проверки и незаконным акта проверки N 176/08К от 24.03.2008,

при участии в судебном заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью "ШАМС": не явился, извещены надлежащим образом;

от Управления инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области: не явился, извещены надлежащим образом;

от Главного управления строительства Тюменской области: Кулемин В.А. по доверенности от 21.04.2008 N 6/8, действительной 1 год (паспорт),

УСТАНОВИЛ:

Решением от 15.07.2008 по делу N А70-1763/22-2008 Арбитражный суд Тюменской области отказал в удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "ШАМС" (далее - ООО "ШАМС", общество) требований о признании незаконными действий должностных лиц Управления инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области (далее - Управление) и Главного управления строительства Тюменской области по проведению проверки соответствия установленного порядка строительства объекта капитального строительства: нежилого помещения- кафе по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, ул. Льва Толстого, 24.

В обоснование решения суд первой инстанции указал, что действия должностных лиц соответчиков по проведению проверки спорного объекта не являются нарушением действующего законодательства, и, кроме того, заявителем не представлено доказательств нарушения данными действиями его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Производство по делу в части требований ООО "ШАМС" к Управлению инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области и Главному управлению строительства Тюменской области о признании незаконным акта проверки N 176/08К от 24.03.2008, судом первой инстанции было прекращено, поскольку суд первой инстанции установил, что акт проверки N 176/08К от 24.03.2008 не обладает признаками ненормативного акта, в связи с чем возможность его оспаривания действующим законодательством не предусмотрена.

В апелляционной жалобе ООО "ШАМС" просит решение арбитражного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении обществом требований, со ссылкой на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение судом норм материального права. По мнению подателя апелляционной жалобы, акт проверки N 176/08К от 24.03.2008 не соответствует действующему законодательству и напрямую затрагивает права и законные интересы ООО "ШАМС" в сфере предпринимательской деятельности, поскольку возлагает на общество дополнительные обязанности. Кроме того, оспариваемый акт используется Департаментом имущественных отношений Тюменской области в качестве доказательства в иске к ООО "ШАМС" по делу N А70-3077/9-2007. Действия должностных лиц Управления инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области и Главного управления строительства Тюменской области по проведению проверки соответствия установленного порядка строительства объекта капитального строительства осуществлены в нарушение части 5 статьи 7 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", норм Градостроительного кодекса Российской Федерации.

До начала судебного заседания от ООО "ШАМС" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя общества, которое суд счел необходимым удовлетворить.

Суд апелляционной инстанции полагает возможным также рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Управления инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания и не заявившего ходатайства об его отложении.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Управление инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области просит оставить решение арбитражного суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Главное управление строительства Тюменской области (далее - Главное управление) отзыв на апелляционную жалобу не представило. В устном выступлении в судебном заседании представитель Главного управления строительства Тюменской области просит оставить решение арбитражного суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, выслушав представителя Главного управления, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

07.03.2008 к Главному управлению обратился Департамент имущественных отношений Тюменской области с письмом от 06.02.2008 N 912/08-3 (т. 1, л.д. 41), в котором ходатайствовал о проведении в отношении объекта, принадлежащего ООО "ШАМС", мероприятий по государственному строительному надзору.

Приказом от 20.03.2008 N 260-од (т.1, л.д.42) Главным управлением назначено проведение проверки соответствия установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства: нежилого строения-кафе по адресу: г. Тюмень, ул. Льва Толстого, 24. Проведение проверки поручено Управлению.

По результатам проверки был составлен акт N 176/08К от 24.03.2008 (т.1, л.д.9-10), в котором было установлено, что в соответствии со статьями 49, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации нежилое строение-кафе не подлежит государственному строительному надзору.

Полагая, что действия должностных лиц Управления и составленный акт проверки N 176/08К от 24.03.2008 являются незаконными, нарушающими его права и законные интересы, ООО "ШАМС" обратилось в арбитражный суд с заявлением.

15.07.2008 Арбитражным судом Тюменской области принято обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц, если полагают, что действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании действий должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у лиц, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании изложенного суд может признать незаконным не все действия должностных лиц, а только те, в отношении которых имеет место быть юридический состав, включающий в себя два юридических факта: 1) несоответствие оспариваемых действий закону или иному нормативному правовому акту (в том числе в части компетенции должностного лица) и 2) нарушение оспариваемыми действиями прав и законных интересов заявителя.

Судом первой инстанции установлено, что согласно пункту 4 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Положением об управлении инспекции государственного строительного надзора по Тюменской области Главного управления строительства Тюменской области, утвержденного Приказом от 01.03.2007г. N 43-од (т.1, л.д. 122-125) (далее- Положение об управлении инспекции), Управление является структурным подразделением Главного управления, уполномоченным осуществлять государственный строительный надзор.

В соответствии с пунктом 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.

При этом согласно статье 49, пункту 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется только в отношении ограниченного круга объектов капитального строительства: при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе либо при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Полномочия должностных лиц Управления и Главного управления при осуществлении государственного строительного надзора установлены пунктом 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 54 от 01.02.2006 (далее - Положение о государственном строительном надзоре), разделом 4 Положения об управлении инспекции, согласно которых должностные лица, осуществляющие государственный строительный надзор, имеют право беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора; право требовать от субъектов строительства представления необходимых документов; составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений и т.п.

В соответствии с пунктом 8 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 11 Положения о государственном строительном надзоре, устанавливающего порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации, предусмотрено, что проверки, осуществляемые в рамках государственного строительного надзора, проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в части 6 статьи 52 и части 3 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исходя из изложенной нормы, довод ООО "ШАМС" о том, что обращение Департамента имущественных отношений Тюменской области не могло быть основанием для проведения проверки, признается судом апелляционной инстанции несостоятельным.

Также отклоняется судом апелляционной инстанции довод общества о незаконности действий должностных лиц Управления и Главного управления, поскольку они до выхода на проверку знали, что объект капитального строительства: нежилого помещения- кафе по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, ул. Льва Толстого, 24, не подлежит государственному строительному надзору, со ссылкой на содержание писем N 236/6-(1)-1 от 13.06.2007 (т.1, л.д.81), N 912/08-3 от 06.02.2008 (т.1, л.д.41), исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент выдачи разрешения на реконструкцию) государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что установить факт того, что объект капитального строительства подпадает (либо не подпадает) под государственный строительный надзор и подлежит ли государственной экспертизе его проектная документация возможно только после проведения компетентными должностными лицами проверки наличия у строящегося (реконструируемого, ремонтируемого) объекта капитального строительства признаков, относящих его к категории объектов, подлежащих государственному строительному надзору.

Учитывая, что заявитель не представил каких-либо доказательств проведения проверочных мероприятий с нарушением полномочий и компетенции, предоставленных должностным лицам Управления и Главного управления действующим законодательством, а также доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (приостановка работ по строительству, неисполнение договорных обязательств и т.п.), суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что сами по себе действия указанных должностных лиц по проведению проверки спорного объекта, не являются нарушением действующего законодательства.

Ссылки ООО "ШАМС" на нарушения должностными лицами Управления и Главного Управления норм статьи 7, 8 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку пунктом 3 статьи 1 данного Федерального закона предусмотрено, что положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного строительного надзора.

При указанных обстоятельствах, Восьмой арбитражный апелляционный суд находит правомерным и обоснованным отказ суда первой инстанции в удовлетворении требования ООО "ШАМС" в части признания незаконными действий должностных лиц Управления и Главного управления по проведению проверки объекта капитального строительства - нежилое строение - кафе, расположенного по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, ул. Льва Толстого, 24.

Также ООО "ШАМС" оспаривает законность составленного по результатам проверки акта N 176/08К от 24.03.2008 (т.1, л.д.9-10), в котором было установлено, что в соответствии со статьями 49, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации нежилое строение-кафе не подлежит государственному строительному надзору.

Кроме того, в акте указано, что выполненные строительно-монтажные работы на объекте не подпадают под понятие реконструкции, а относятся к работам по строительству объекта; консервация объекта при длительной приостановке работ проведена с нарушением частей 4, 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации; противопожарный разрыв между строящимся и существующим зданиями не соответствует требованиям СНиП 2.07.01-89.

Правила подведомственности дел арбитражному суду установлены параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

Согласно пункту 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Следовательно, акт проверки, в отличие от предписания, как следует из текста приведенной нормы, не является обязательным для исполнения, и его направление не влечет каких-либо обязанностей. Аналогичный вывод следует из текста самого оспариваемого акта проверки.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что по результатам акта проверки N 176/08К от 24.03.2008 компетентными органами не принято каких-либо решений. Доказательств того, что выводы, изложенные в акте проверки, привели к возложению на заявителя дополнительных обязанностей, обществом ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции представлено не было.

Таким образом, акт проверки N 176/08К от 24.03.2008 не носит властно-распорядительного характера, не влечет для ООО "ШАМС" каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о проведении проверки объекта капитального строительства - нежилое строение - кафе, расположенного по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, ул. Льва Толстого, 24, и содержит вывод о том, что указанный объект не подлежит государственному строительному надзору, то есть носит информационный характер и, следовательно, не влечет для общества никаких правовых последствий.

Довод общества о том, что оспариваемый акт проверки используется Департаментом имущественных отношений Тюменской области в качестве доказательства в иске к ООО "ШАМС" по делу N А70-3077/9-2007 и тем самым нарушаются права общества, судом апелляционной инстанции признается несостоятельным, поскольку ООО "ШАМС" не приведены доказательства нарушения его прав и законных интересов. В материалы дела не представлены доказательства того, что наступили какие-либо неблагоприятные для общества последствия. О наступлении таких последствий общество только лишь предполагает.

Кроме того, из представленного в материалы дела постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2008 (т.2 л.д.8-11) усматривается, что выводы, изложенные в акте проверки от 24.03.2008 N 176/08К, не приняты судом в качестве достоверного доказательства.

Судом апелляционной инстанции признается обоснованным довод ООО "ШАМС" о том, что к рассматриваемым правоотношениям не может быть применено Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.08.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", поскольку данное постановление содержит разъяснения, касающиеся применения положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации, то есть вопросов, возникающих в сфере налоговых правоотношений.

В то же время указанная ссылка суда первой инстанции не привела к принятию неправильного решения, и, исходя из вышеизложенных норм, судом был сделан обоснованный вывод о том, что акт проверки N 176/08К от 24.03.2008 не является ненормативным правовым актом, на возможность оспаривания которого указано в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а соответственно требование о признании его незаконным не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (пункт 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах, производство по делу в указанной части правомерно прекращено судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, при вынесении решения судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценены все представленные лицами, участвующими в деле, доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела. Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает, что оснований для отмены или изменения обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на ООО "ШАМС".

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд именем Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 15.07.2008 по делу N А70-1763/22-2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков