Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2008 г. N 11АП-5444/2008

01 сентября 2008 г.

Дело N А55-2052/2008

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2008 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 сентября 2008 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Поповой Е.Г., Семушкина В.С.,

при ведении протокола судебного заседания Смирновой Е.А., с участием:

от мэрии городского округа Тольятти - (до перерыва) представитель Девяткина Н.А., доверенность от 02.04.2008 г. N 1086/1, после перерыва представитель не явился, извещена надлежащим образом,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - представитель Шепеленко С.В., доверенность от 08.07.2007г. N 3228/6,

от 3-их лиц: ООО "Зеленоглазое такси" - представитель Бобрышева И.В., доверенность от 28.04.2008 г.,

от министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области - представитель Михеева Е.Я., доверенность от 09.06.2008г. N 28-07/24,

от администрации муниципального района Ставропольский - представитель не явился. извещена надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 27-29 августа 2008 г. апелляционную жалобу мэрии городского округа Тольятти, Самарская область, г.Тольятти,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 23 июня 2008 г. по делу N А55-2052/2008, судья Селиваткин В.П., принятое по заявлению мэрии городского округа Тольятти, Самарская область, г.Тольятти, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г.Самара, 3-и лица: ООО "Зеленоглазое такси", Самарская область, Ставропольский район, с.Тимофеевка, министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области, г.Самара, администрация муниципального района Ставропольский, Самарская область, г.Тольятти,

о признании незаконными решения и предписания от 03 декабря 2007 г. N 13-1638-07/6,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия городского округа Тольятти (далее - мэрия) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - УФАС по Самарской области, антимонопольный орган) от 03 декабря 2007 г. N 13-1638-07/6.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Зеленоглазое такси" (далее - ООО "Зеленоглазое такси", Общество), министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области (далее - министерство транспорта), администрация муниципального района Ставропольский (далее - администрация Ставропольского района).

Решением суда от 23 июня 2008 г. в удовлетворении заявления мэрии отказано на том основании, что мэрией не представлены доказательства несоответствия открываемых маршрутов условиям безопасности дорожного движения; бездействие мэрии, выразившееся в несогласовании открытия пригородных маршрутов, создает препятствия по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.

В апелляционной жалобе мэрия просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, оспариваемые решение и предписание признать незаконными, ссылаясь на то, что органы местного самоуправления вправе, а не обязаны осуществлять согласование открываемых пригородных автобусных маршрутов, которые будут проходить по территории муниципального образования.

В отзывах на апелляционную жалобу УФАС по Самарской области и ООО "Зеленоглазое такси" просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

В соответствии со ст.163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебном заседании 27 августа 2008 г. объявлялся перерыв до 14 час. 10 мин. 29 августа 2008 г., рассмотрение дела продолжено в судебном заседании 29 августа 2008 г. 2008 г.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя администрации муниципального района Ставропольский, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного разбирательства. После перерыва представитель мэрии не явился.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт следует отменить в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, 09 января 2007 г. ООО "Зеленоглазое такси", имеющее лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, (серия ВА N 139570 от 06.02.04 г. N АСС - 63 - 000943) сроком действия до 06 февраля 2009 г., обратилось в мэрию городского округа Тольятти с просьбой о согласовании схем прохождения по территории городского округа Тольятти пригородных маршрутов N N 300, 301э, 302к, с приложенными оригиналами данных паспортных маршрутов.

Письмом от 17 января 2007 г. N 47 (т.2, л.д.39-40) руководитель мэрии городского округа Тольятти отказал ООО "Зеленоглазое такси" в необходимости появления дополнительных маршрутов со схемой движения, пролегающей по территории городского округа, в связи с тем, что открываемые маршруты дублируют существующие схемы городских и пригородных маршрутов. Кроме того, в письме отмечено, что приставка буквенного обозначения к номеру маршрута подразумевает под собой образование нового маршрута, в связи с чем, необходимо получить паспорта по пригородным маршрутам на N N 300, 301э, 302к.

ООО "Зеленоглазое такси" 17 апреля 2007 г. обратилось в УФАС по Самарской области с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства, прав в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку мэрия отказалась согласовать открытие пригородных автобусных маршрутов N N 300, 301э, 302к.

По результатам рассмотрения заявления антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и 03 декабря 2007 г. принято решение о признании мэрии нарушившей п. 2 ч. 1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и ей выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем в срок до 15 февраля 2008 г. предписано согласовать с ООО "Зеленоглазое такси" паспорта пригородных маршрутов N 300 "с. Тимофеевка - г. Тольятти, Центральный район", N 301э "с. Тимофеевка - п. Приморский", N 302к "с. Тимофеевка - г. Тольятти, Автозаводской район" (л.д.10-11).

В соответствии с ч.2 ст. 6 Закона Самарской области от 09 июля 2002 г. N 53-ГД "О пассажирском автомобильном и городском наземном электрическом транспорте Самарской области" заказчиком пригородных пассажирских маршрутных перевозок выступает министерство транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области, которое разрабатывает и утверждает режим, расписание и правила пригородных пассажирских маршрутных перевозок и Паспорта пригородных маршрутов.

Междугородные внутриобластные (за исключением внутрирайонных), пригородные пассажирские маршрутные перевозки регулирует Порядок формирования сети регулярных автобусных маршрутов по междугородным внутриобластным (за исключением внутрирайонных), пригородным пассажирским маршрутным перевозкам на территории Самарской области, утвержденный постановлением Правительства Самарской области от 21 сентября 2005 г. N 101.

Согласно п. 3.5 вышеозначенного Порядка для принятия министерством транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области решения об открытии автобусного маршрута перевозчик представляет согласования по открытию пригородного автобусного маршрута органов местного самоуправления муниципальных образований, по территории которых будет проходить данный автобусный маршрут.

При этом мэрия городского округа Тольятти в соответствии с Положением "Об организации коммерческих перевозок пассажиров в городе Тольятти автомобильным транспортом предприятий и организаций различных форм собственности и индивидуальных предпринимателей" является заказчиком организации перевозок на территории городского округа Тольятти.

Таким образом, на мэрию городского округа Тольятти возложена обязанность определения обоснованности осуществления маршрута на территории городского округа Тольятти.

Законодательством, регулирующим организацию перевозки населения на пригородных пассажирских маршрутах, на органы местного самоуправления не возложена обязанность по согласованию всех пригородных пассажирских маршрутов, открыть которые предлагают перевозчики. Однако порядок определения целесообразности согласования тех или иных пригородных пассажирских маршрутов законодательством не урегулирован. Основания отказа органами местного самоуправления в согласовании пригородных пассажирских маршрутов законодательно не определены.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии со статьёй 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Учитывая, что регулирование транспортного обслуживания населения федеральным законом отнесено к вопросам местного значения городского округа, органы местного самоуправления городского округа Тольятти вправе самостоятельно решать вопросы целесообразности открытия пассажирских маршрутов в пределах территории муниципального образования. Вмешательство государственных органов в решение вопросов местного значения недопустимо.

Отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации решения вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении (подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") не влечет за собой ограничение прав органов местного самоуправления в решение вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания в пределах территории муниципальных образований.

Вместе с тем при решении вопросов местного значения органы местного самоуправления не должны нарушать законодательство, а также права и законные интересы хозяйствующих субъектов.

Как видно из письма от 17 января 2007 г. N 47 руководителя мэрии городского округа Тольятти, Обществу было предложено осуществлять перевозку пассажиров муниципального района Ставропольский до территории городского округа Тольятти, до мест достаточного скопления городского автобусного транспорта для возможности осуществления пересадки, в связи с чем Обществу следовало пересмотреть схемы движения, указанные в паспортах пригородных маршрутов NN 300, 301э, 302 к.

Таким образом, права ООО "Зеленоглазое такси" в осуществлении предпринимательской деятельности в сфере пригородных пассажирских перевозок не ущемлены, поскольку отказ мэрии в согласовании связан с прохождением автобусных маршрутов исключительно на территории муниципального образования, то есть в пределах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления федеральным законом для самостоятельного решения.

В связи с изложенным вывод суда первой инстанции о том, что хозяйствующие субъекты, имеющие соответствующие лицензии, вправе осуществлять деятельность по перевозке пассажиров на пригородных маршрутах, при условии согласования маршрутов с органами местного самоуправления, является неправильным.

В ином случае согласование органами местного самоуправления маршрутов движения общественного транспорта по территории муниципального образования было бы лишено всякого смысла, поскольку отказ в согласовании был бы невозможен.

Ссылки антимонопольного органа на то, что ограничения в осуществлении предпринимательской деятельности возможны в данном случае лишь на основании Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", не принимаются.

Согласно ст.14 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" допускается временное ограничение или прекращение движения транспортных средств на дорогах с целью обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе и уполномоченными на то должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их компетенции, при наличии на то оснований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Однако в компетенцию органов местного самоуправления не входит осуществление контроля за безопасностью дорожного движения. Регулирование вопросов, связанных с открытием маршрутов пассажирских перевозок общественным автомобильным транспортом, осуществляется не только Федеральным законом "О безопасности дорожного движения", но и областным законодательством, а также муниципальными правовыми актами (в части полномочий органов местного самоуправления).

Федеральным законом органы местного самоуправления наделяются правами по самостоятельному решению вопросов местного значения и в пределах данных полномочий реализуют местное самоуправление. Однако органами местного самоуправления городского округа Тольятти нормативные правовые акты, регулирующие согласование органами местного самоуправления пригородных маршрутов, не приняты. Федеральным и областным законодательством данные вопросы не могут быть урегулированы, поскольку они отнесены к вопросам местного значения.

Согласно п.2 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Следовательно, действия органов вышеперечисленных органов, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Представленные в материалы дела документы свидетельствуют о том, что мэрия признана виновной в нарушении только в связи с отказом в согласовании трёх пригородных автобусных маршрутов N N 300, 301э, 302к.

Между тем антимонопольный орган не исследовал существующий в Самарской области, городском округе Тольятти рынок автотранспортных услуг по перевозке пассажиров, в оспариваемом решении не указано, каким образом отказ в согласовании вышеназванных автобусных маршрутов препятствует доступу Обществу на рынок оказания автотранспортных услуг, который не ограничивается указанными направлениями, и как это влияет на ограничение конкуренции на данном товарном рынке.

Материалами дела не доказано, что бездействие мэрии, выразившееся в несогласовании открытия пригородных маршрутов, создает препятствия ООО "Зеленоглазое такси" по осуществлению деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом и нарушает п.2 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В силу положений ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений и действий (бездействий) незаконными возникает у граждан, организаций и иных лиц при единовременном наличии двух условий: 1) оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; 2) указанный акт, решение, действие (бездействие) нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вопреки требованиям ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что отказ мэрии в согласовании пригородных пассажирских маршрутов нарушает антимонопольное законодательство и ограничивает права и законные интересы Общества или иных хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, антимонопольным органом не представлено.

На основании п.2 ч.2 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 23 июня 2008 г. следует отменить, заявление мэрии удовлетворить, признать недействительными решение и предписание УФАС по Самарской области от 03 декабря 2007 г. по делу N 13-1638-07/6.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 23 июня 2008 г. по делу N А55-2052/2008 отменить.

Заявление мэрии городского округа Тольятти удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области от 03 декабря 2007 г. по делу N 13-1638-07/6.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г.Филиппова

Судьи

Е.Г.Попова В.С.Семушкин