Заключение на проект федерального закона N 211452-4 "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по бюджету и налогам от 13 марта 2006 г.
на проект федерального закона N 211452-4 "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год"

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 211452-4 "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" и отмечает.

Рассматриваемый законопроект представлен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" 26 августа 2005 года, что соответствует статье 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Однако, пунктом 1 статьи 275 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу ежегодно не позднее 1 июня текущего года.

Состав документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год", соответствует перечню документов и материалов, установленных статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Анализ проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" проведен с учетом Заключения Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год", утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 9 декабря 2005 года (протокол N 47 (464), а также с учетом заключений комитетов и комиссии Государственной Думы и Совета Федерации.

Исполнение федерального бюджета в 2004 году проходило на фоне широкомасштабных реформ в области:

системы федеральных органов исполнительной власти;

социальной защиты населения;

федеративных отношений и местного самоуправления.

Это потребовало значительной координации действий всех ветвей власти.

Несмотря на то, что основные макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, использованные при составлении проекта федерального бюджета на 2004 год, опирались на оптимистический сценарий социально-экономического развития, при уточнении показателей федерального бюджета на 2004 год объем ВВП был увеличен на 830,0 млрд. рублей, а по итогам исполнения федерального бюджета за 2004 год - на 649,0 млрд. рублей.

Сравнительный анализ основных макроэкономических показателей, принятых в расчетах федерального бюджета на 2004 год и фактически сложившихся в 2004 году, представлен в следующей таблице.

(млрд. рублей)

	Утверждено в законе N 186-ФЗ на 2004 г.	Уточнено в законе N 136-ФЗ на 2004 г.	Фактическое исполнение за 2004 г.	Отклонение (факт/закон N 136-ФЗ)
ВВП - объем	15 300,0	16 130,0	16 779,0	+621,5
- темп роста к 2003 году	105,2	106,9	107,2
Инфляция (в % декабрь к декабрю)	10	10	11,7	1,7
Среднегодовой официальный обменный курс доллара США	31,3	29,1	28,8
Средняя экспортная цена на нефть марки "Urals" за 1 баррель	22,0	31,2	34,4
Средняя экспортная цена на газ природный, долл. США за 1000 куб.м	93,3	111,6	109,1

В 2004 году сохранились положительные тенденции развития российской экономики.

Высокий уровень макроэкономических показателей в 2004 году был обусловлен не только сохранением беспрецедентно благоприятной конъюнктуры мировых рынков энергетических и сырьевых ресурсов, укреплением национальной валюты, ростом золотовалютных резервов страны, но и ростом производства в отраслях, связанных с инвестиционной, торгово-посреднической и экспортной деятельностью.

Несмотря на благоприятную внешнеэкономическую ситуацию в 2004 году сохранились тенденции замедления темпов экономического роста, наметившиеся в предыдущие годы.

Темп роста ВВП в 2004 году достиг 107,2% против 107,3% в 2003 году, а темп роста промышленного производства, соответственно - 106,1% и 107,1%.

В 2004 году по сравнению с 2003 годом более низкие темны роста отмечались в добывающих и ряде обрабатывающих отраслях. В сфере добычи полезных ископаемых темп роста производства продукции составил 106,5%, что на 2,2 процентных пункта ниже, чем в 2003 году, в металлургическом производстве -102,7%, что на 4,5 процентных пункта ниже, чем в 2003 году.

Необходимо отметить, что в 2004 году наблюдался рост инвестиционной активности. Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования составил 2,7 трлн. рублей и увеличился по сравнению с 2003 годом на 10,9% (в 2003 году рост составил 12,5%).

Объем иностранных инвестиций в экономику страны составил 40,5 млрд. долларов США, что на 36,4% больше, чем в 2003 году.

Утвержденный в законе уровень инфляции на 2004 год - 10%, был превышен на 1,7 процентных пункта.

Значительное влияние на рост инфляции оказал рост цен на продовольственные товары, который составил 5,4%, увеличение расходов на оплату услуг - 3,5%, удорожание непродовольственных товаров - 2,8%. На уровень инфляции оказали влияние также следующие немонетарные факторы: опережающий по сравнению с уровнем инфляции рост тарифов на платные услуги населению - на 17,7%, в том числе рост тарифов на услуги ЖКХ - на 23,5%, а также высокий рост цен на отдельные группы продовольственных товаров - на 13,1%. Из непродовольственных товаров значительно выросли цены на автомобильный бензин - на 31,3%.

По состоянию на 1 января 2005 года объем денежной массы (агрегат М2) составил 4 363 млрд. рублей и увеличился по сравнению с 1 января 2004 года на 35,8% при росте потребительских цен на 11,7%, в то время как по состоянию на 1 января 2004 года он составил 3 212,7 млрд. рублей и вырос по сравнению с 1 января 2003 года на 50,5%. Замедление темпов прироста денежной массы, укрепление рубля не оказали серьезного воздействия на уровень инфляции в связи с опережающим ростом издержек в ведущих отраслях.

Впервые в 2004 году был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации. На начало 2004 года в него были зачислены остатки средств федерального бюджета в сумме 106,3 млрд. рублей.

В течение 2004 года за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образовавшихся за счет превышения цены на нефть и рассчитанных в соответствии с требованиями статьи 96.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Стабилизационный фонд было зачислено 416,3 млрд. рублей.

По состоянию на 1 января 2005 года остатки средств Стабилизационного фонда составили 522,3 млрд. рублей.

В 2004 году расходы на погашение долговых обязательств из Стабилизационного фонда не осуществлялись.

Направления использования средств Стабилизационного фонда сверх 500,0 млрд. рублей установлены не были.

В течение 2004 года в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" изменения вносились два раза.

Принятый в ноябре 2004 года Федеральный закон от 10 ноября 2004 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" утвердил уточненные основные параметры федерального бюджета, доходы - в объеме 3 273,8 млрд. рублей, расходы - 2 768,1 млрд. рублей, профицит - 505,7 млрд. рублей.

Комитет отмечает, что также как и в прошедшие годы в проекте федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" основные параметры бюджета значительно уточнены.

Доходы по сравнению с утвержденными законом о бюджете увеличены на 155,0 млрд. рублей, расходы уменьшены на 69,2 млрд. рублей, а профицит увеличен на 224,2 млрд. рублей.

Такая корректировка основных показателей федерального бюджета по итогам его исполнения очередной раз доказывает необходимость повышения качества оценки макроэкономических показателей экономического развития. Переход на среднесрочное планирование, ориентированное на результат, должен обеспечить решение этой проблемы.

Характеристика доходов федерального бюджета за 2004 год представлена в следующей таблице:

(млрд. рублей)

	Утверждено в законе N 186-ФЗ на 2004 г.		Уточнено в законе N 136-ФЗ на 2004 г.		Фактическое исполнение за 2004 г.
	сумма	в % к ВВП (15 300,0)	сумма	в % к ВВП (16 130,0)	сумма	в % к ВВП (16 778,8)
Всего доходов	2 742,9	17,9	3 273,8	20,3	3 428,9	20,4
Доходы (без ЕСН)	2 304,6	15,1	2 835,6	17,58	2 986,7	17,8
Налоговые доходы	2 071,4	13,5	2 612,9	16,2	2 712,0	16,2
Неналоговые доходы	219,2	1,4	208,6	1,3	224,6	1,3
Безвозмездные перечисления					35,9	0,2
Доходы целевых бюджетных фондов	14,1	0,1	14,1	0,1	14,1	0,1
Единый социальный налог	438,2	2,9	438,2	2,7	442,2	2,6

Исполнение доходов по отчету за 2004 год составило 104,7% к уточненным показателям и 125,0% к первоначально утвержденному закону.

Характеристика налоговых доходов федерального бюджета за 2004 год по видам налогов представлена в следующей таблице:

(млрд. рублей)

Наименование налога	Ф3 N 186-ФЗ от 23.12.03 (утвержденный закон)	ФЗ N 136-ФЗ от 10.11.04 (уточненный закон)	Отчет за 2004 год, внесенный Правительством РФ	% исполнения к ФЗ N 186	Доля в общем объеме налоговых доходов (в уточненном законе)	Доля в общем объеме налоговых доходов в 2004 году (в отчете)
Налоговые доходы - всего	2 071,4	2 612,9	2 712,0	130,9	100,0	100,0
Налог на прибыль организаций	164,6	187,2	205,7	125,0	7,6	7,6
НДС	988,4	1 023,7	1 069,7	108,2	39,2	39,4
в том числе:
на товары, производимые в РФ	709,5	710,8	749,1	105,6	27,2	27,6
по ввозимым товарам	278,9	312,9	320,6	115,0	12,0	11,8
Акцизы по товарам, производимым на территории России	94,4	110,5	109,7	116,3	4,2	4,0
Акцизы по товарам, ввозимым на территорию России	4,2	5,5	7,5	179,5	0,2	0,2
Платежи за пользование природными ресурсами	279,4	419,2	434,3	155,4	16,0	16,0
Таможенные пошлины	532,5	841,2	859,7	161,4	32,2	31,7
из них:
ввозные пошлины	180,6	202,8	204,2	113,0	7,8	7,5
вывозные пошлины	351,9	638,4	655,6	186,3	24,4	24,2
Прочие налоги, пошлины и сборы	5,3	23,3	23,6	442,8	0,9	0,9

Характеризуя основные причины, повлиявшие на увеличение фактических поступлений налоговых доходов над утвержденными в 2004 году на 99,1 млрд. рублей, необходимо выделить следующие факторы.

Изменение макроэкономических показателей привело к увеличению налоговых доходов на 56,6 млрд. рублей, из них:

в результате роста объема ВВП - 24,5 млрд. рублей;

за счет роста цен на энергоносители - 33,8 млрд. рублей;

увеличения объемных показателей добычи нефти, объема экспорта и импорта и др. - 11,9 млрд. рублей.

Изменение курса доллара США и евро уменьшило налоговые доходы на 13,6 млрд. рублей.

Изменение условий, не связанных с изменением макроэкономических показателей - увеличение налогооблагаемой базы, привели к увеличению налоговых доходов на 42,5 млрд. рублей.

Доля налоговых доходов в общей сумме доходов составила 79,1%, что на 0,7 процентных пункта меньше уточненных показателей.

В 2004 году структура налоговых доходов федерального бюджета существенно не изменилась: в основном поступления обеспечены за счет налога на добавленную стоимость (39,4%), таможенных пошлин (31,7%), платежей за пользование природными ресурсами (16,0%), акцизов (4,2%), налога на прибыль организаций (7,6%).

Несмотря на снижение ставки налога на прибыль организаций с 1 января 2004 года с 6% до 5%, по итогам исполнения за 2004 год поступления по налогу на прибыль организаций увеличились на 34,8 млрд. рублей и составили 205,7 млрд. рублей, что больше, чем за 2003 год (170,9 млрд. рублей).

Увеличение поступлений по налогу на прибыль на 9,9% к уточненному закону обусловлено улучшением результатов финансово-хозяйственной деятельности организаций; снижением доли убыточных организаций по сравнению с 2003 годом; изменением структуры налогооблагаемой базы; улучшением налогового администрирования.

Несмотря на снижение основной ставки налога на добавленную стоимость в отчетном 2004 году с 20% до 18%, поступления составили 1 069,7 млрд. рублей, или 104,5% к уточненным бюджетным назначениям.

Поступления доходов от уплаты НДС по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, составили 320,6 млрд. рублей, или 102,5% к уточненным годовым бюджетным назначениям.

На сверхплановые поступления по данному налогу повлияло изменение объемов, структуры импорта и курса доллара США относительно прогнозного.

Фактическое поступление в 2004 году доходов от акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, составило 109,7 млрд. рублей, или 99,3% к уточненным бюджетным назначениям.

По сравнению с утвержденными законом поступления по этим акцизам уменьшились на 782,0 млн. рублей. Снижение поступлений по акцизам произошло в основном по:

акцизам на природный газ из-за снижения курса доллара США по отношению к принятому в расчетах;

акцизам на табачные изделия - на 112,0 млн. рублей в результате снижения объема производства табачной продукции;

акцизам на этиловый спирт-сырец и алкогольную продукцию - на 42,4 млн. рублей за счет изменения объема реализации;

акцизам на бензин автомобильный - на 30,0 млн. рублей за счет изменения порядка уплаты и нормативов распределения акцизов.

Необходимо отметить, что удельный вес доходов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, уменьшился в 2004 году в объеме налоговых доходов до 4% (в 2003 году - 12,2%). Такое уменьшение связано с исключением природного газа из видов подакцизного сырья.

Поступления акцизов на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, составили в 2004 году 7,5 млрд. рублей, что на 2,0 млрд. рублей больше уточненных бюджетных назначений (5,5 млрд. рублей). Такое перевыполнение обусловлено увеличением объема импорта алкогольной продукции, а также легковых автомобилей, которых ввезено в 2,5 раза больше, чем в 2003 году.

Исполнение за 2004 год по налогу на добычу полезных ископаемых составило 425,0 млрд. рублей, что на 14,5 млрд. рублей больше по сравнению с уточненными в законе. Такое увеличение связано с превышением сложившихся в 2004 году мировых цен на нефть по сравнению с прогнозными, а также с увеличением базовой ставки НДПИ с 340 рублей до 347 рублей за 1000 кг при добыче нефти и адвалорной ставки налога при добыче газового конденсата с 16,5% до 17,5%.

По итогам исполнения федерального бюджета за 2004 год поступления от ввозных таможенных пошлин увеличились на 23,6 млрд. рублей и составили 204,2 млрд. рублей. Перевыполнение бюджетного задания произошло за счет превышения объемов налогооблагаемого импорта по сравнению с показателями, заложенными в расчетах бюджета.

Поступления от вывозных таможенных пошлин сверх утвержденных в законе составили 17,2 млрд. рублей. Ставка вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в 2004 году увеличилась с 31,2 доллара США до 101,0 доллара США за 1000 кг, в то время как при расчете федерального бюджета на 2004 год ставка была принята на уровне 19,1 доллара США за 1000 кг. Ставка вывозной таможенной пошлины на газ природный увеличена до 30%.

По итогам исполнения федерального бюджета за 2004 год неналоговые доходы были перевыполнены в 2004 году и составили 224,6 млрд. рублей, или 107,7% к годовым бюджетным назначениям.

Большую часть неналоговых доходов составили доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, которые поступили в федеральный бюджет в сумме 171,6 млрд. рублей. В структуре указанных доходов дивиденды по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, составили 17,2 млрд. рублей или на 4,7 млрд. рублей больше уточненного задания; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, составили 13,3 млрд. рублей, или перевыполнены на 3,3 млрд. рублей.

Доходы от перечисления прибыли Центрального банка Российской Федерации по итогам работы за 2004 год составили 29,8 млрд. рублей, что на 4,9 млрд. рублей больше показателя 2003 года.

Характеристика утверждения, изменения и исполнения расходов федерального бюджета за 2004 год представлена в следующей таблице:

(млрд. рублей)

	Утверждено ФЗ от 23.12.03 N 186-ФЗ		Внесены изменения ФЗ от 10.11.04 N 136-ФЗ		фактическое исполнение (кассовое) за 2004 год		отклонение фактического исполнения от уточненного законом
	сумма	в % к ВВП (15300)	сумма	в % к ВВП (16130)	сумма	в % к ВВП (16778,8)	отклоне- ние	в % К ВВП (16778,8)
Всего расходов с ЕСН	2659,4	17,4	2768,1	17,1	2698,9	16,1	-69,2	- 1,0
Расходы без учета ЕСН	2221,2	14,5	2329,9	14,4	2256,7	13,4	-73,2	-1,0
в том числе:
непроцентные	2371,9	15,5	2521,5	15,6	2494,1	14,9	-27,3	-0,7
непроцентные без ЕСН	1933,7	12,6	2083,3	12,9	2051,9	12,2	-31,3	-0,7
процентные	287,6	1,9	246,6	1,5	204,7	1,2	-41,9	-0,3

По итогам исполнения расходы федерального бюджета за 2004 год составили 2 698,9 млрд. рублей, или 97,5% от уточненных бюджетных назначений, по отношению к ВВП доля расходов фактически составила лишь 16,1%, что на 1,7 процентных пункта меньше уровня 2003 года.

Непроцентные расходы исполнены в объеме 2 494,1 млрд. рублей, что на 69,2 млрд. рублей меньше уточненных годовых бюджетных назначений.

При рассмотрении концепции проекта федерального бюджета на 2004 год в Государственной Думе Правительство уверяло, что одним из серьезнейших факторов сдерживания уровня инфляции является ограничение непроцентных расходов федерального бюджета (без ЕСН) к ВВП в размере 12,6%.

По итогам исполнения федерального бюджета за 2004 год доля непроцентных расходов (без учета ЕСН) к ВВП фактически составила в 2004 году 12,2%, что на 0,4 процентных пункта ниже уровня, принятого при утверждении бюджета, а уровень инфляции при этом вырос на 1,7%. Это свидетельствует о необходимости разработки принципиально иных мер по сдерживанию инфляции.

Неравномерность кассового исполнения непроцентных расходов в 2004 году обусловлена рядом объективных факторов: проведением административной реформы, недостатками управления средствами федерального бюджета главными распорядителями, сезонностью затрат и другими факторами.

Исполнение расходов по разделам и подразделам функциональной классификации характеризуется следующими параметрами.

По 8 из 25 разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации кассовое исполнение непроцентных расходов составило 100% и выше. Из них наибольшее перевыполнение не превышает 3% и произведено по разделам: "Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров" (на 3%), "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" (на 2,8%) и "Образование" (на 2%).

По 9 разделам функциональной классификации исполнение расходов составило 97,0 - 99,7%. Наибольшее недовыполнение осуществлено по разделам: "Военная реформа" (74,1%), "Сельское хозяйство и рыболовство" (84,2%), "Промышленность, энергетика и строительство" (94,0%).

Несмотря на корректировку расходов в конце 2004 года, не было обеспечено кассовое исполнение непроцентных расходов федерального бюджета по 65 из 91 подраздела функциональной классификации расходов федерального бюджета (в 2003 году - по 54).

В 2004 году исполнение показателей расходной части федерального бюджета, как и в предыдущие годы, характеризуется значительной неравномерностью распределения расходов в течение года. Кассовые расходы в декабре 2004 года превысили кассовые расходы января в 3,5 раза, а по разделам "Промышленность, энергетика и строительство", "Сельское хозяйство и рыболовство" и "Мобилизационная подготовка" расходы четвертого квартала составили более 50% от всех расходов за год. По разделу "Сельское хозяйство и рыболовство" финансирование осуществлялось без учета сезонности затрат, и в разгар сельскохозяйственных работ в июле и августе исполнение составило, соответственно, 3,8% и 1,8% от годового объема расходов.

Поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации задача по повышению ритмичности расходования средств федерального бюджета решена не была. Остатки средств на лицевых счетах бюджетополучателей по состоянию на 1 декабря 2004 года возросли по сравнению с остатками на 1 февраля 2004 года (46,2 млрд. рублей) в 4,5 раза и составили 206,4 млрд. рублей.

Остатки средств федерального бюджета на счетах Федерального казначейства за 2004 год увеличились на 671,4 млрд. рублей и составили на 1 января 2005 года 958,1 млрд. рублей.

Исполнение расходов федерального бюджета за 2004 год по федеральным целевым программам характеризуется следующими показателями.

В 2004 году профинансированы 54 федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов в сумме 179,4 млрд. рублей, или 97,3% от уточненных бюджетных назначений. При этом по 38 программам (70% всех программ) исполнение составило 100 и более процентов.

Ряд программ профинансирован менее 100 процентов.

По значительному количеству программ 50% годовых бюджетных назначений были выделены только в четвертом квартале.

Расходы по реализации Федеральной адресной инвестиционной программы составили 77,7 млрд. рублей, или 96,8% от уточненных годовых бюджетных назначений.

В 2004 году продолжился процесс увеличения количества строек и объектов, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу. По сравнению с 2003 годом их количество возросло с 2500 до 2747 единиц, или на 10%. При этом из 953 объектов, предусмотренных к вводу в 2004 году, введено лишь 119, или 15%. Фактически на каждой шестой стройке строительство не велось. На начало 2005 года лишь 30% строек имело техническую готовность более 50%.

Значительными остаются объемы незавершенного строительства, которые составили 48 млрд. рублей (более 60% от исполнения по ФАИП в 2004 году).

На эффективность использования средств федерального бюджета в 2004 году повлияло отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность.

Основными причинами образования такой задолженности являются нарушение поставщиками сроков выполнения договорных обязательств, неоправданно высокая доля авансовых платежей по заключенным договорам и контрактам, перечисление бюджетных ассигнований главным распорядителям средств федерального бюджета в конце финансового года.

Начатое в 2004 году реформирование бюджетного процесса должно повысить ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета за планирование результативности бюджетных расходов и достижение этих результатов.

Межбюджетные отношения в 2004 году складывались в условиях перехода к новым принципам построения федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации в рамках предстоящего разграничения доходных источников и расходных полномочий между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами.

В этой связи приоритетом в региональной финансовой политике являлась необходимость создания финансовой основы для подготовки бюджетов субъектов Российской Федерации к реализации законов N 122-ФЗ, N 120-ФЗ, N 95-ФЗ и N 199-ФЗ, принятых в 2004 году.

Анализ отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 году показывает, что централизация налоговых доходов (с учетом финансовой помощи) оставалась достаточно высокой, о чем свидетельствуют следующие показатели:

(в процентах)

	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.
доля бюджетов субъектов Российской Федерации	56,6	49,2	43,5	37,7	35,1	39,6	40,5
доля федерального бюджета	43,4	50,8	56,5	62,3	64,9	60,4	59,5

Необходимо отметить, что в 2004 году произошли изменения налогового законодательства в части отмены налога с продаж и передачи в порядке компенсации одного пункта федеральной ставки налога на прибыль организаций в бюджеты субъектов Российской Федерации. Однако этой мерой не удалось обеспечить увеличения доли налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.

Представленное в проекте консолидированного бюджета на 2004 год распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и региональными бюджетами на уровне 56 на 44, фактически составило 64 на 36.

Такая неточность прогноза приводит к усилению диспропорций в системе межбюджетных отношений в ходе исполнения консолидированного бюджета.

В 2004 году сохранилась тенденция дифференциации в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В целом региональные бюджеты исполнены с профицитом в сумме 30,2 млрд. рублей. При этом 47 бюджетов субъектов Российской Федерации исполнили свои бюджеты с дефицитом в размере 55,8 млрд. рублей.

Число высокодотационных регионов, в которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышала 50% расходов их бюджетов, возросло с 29 в 2003 году до 31 в 2004 году за счет включения в их число Приморского края и Курганской области.

Для межбюджетных отношений в 2004 году характерно увеличение объема помощи регионам с одновременной централизацией налоговых доходов в федеральном бюджете.

В целом раздел "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" исполнен в 2004 году в сумме 903,9 млрд. рублей, или 100,7% к уточненным бюджетным назначениям.

Финансирование основных направлений оказания финансовой помощи в 2004 году характеризуется следующими показателями.

(млрд. рублей)

Направление расходов	Ф3 N 186-Ф3 от 23.12.03 (утвержденный закон)	ФЗ N 136-ФЗ от 10.11.04 (уточненный закон)	Отчет за 2004 год, внесенный Правительством	% исполнения к ФЗ N 186-ФЗ	% исполнения к ФЗ N 136-ФЗ
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы	813,9	897,3	903,9	111,4	100,7
Финансовая помощь бюджетам других уровней	273,8	346,9	354,7	129,6	102,2
Фонд софинансирования социальных расходов	3,3	6,3	6,3	190,9	100,0
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ	175,8	175,8	175,8	100,0	100,0
Дотации и субвенции	42,2	49,1	55,0	130,5	112,2
Фонд реформирования региональных финансов	1,2	1,2	1,2	100,0	100,0
Фонд компенсаций	49,9	56,2	56,3	112,8	100,2
Фонд регионального развития	15,5	21,4	21,5	138,6	100,4
Мероприятия в области регионального развития	14,2	16,6	16,9	119,0	101,8
Средства, передаваемые государственным внебюджетным фондам	499,6	503,8	502,7	100,6	99,8

Основной канал оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) - профинансирован полностью.

Объем Фонда компенсаций в 2004 году был уточнен и увеличен в общей сумме на 6,4 млрд. рублей.

При этом по некоторым позициям Фонда компенсаций финансирование в 2004 году было произведено не полностью:

субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию затрат по предоставлению льгот, установленных Законом Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" - на 92,3%;

субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" и Федерального закона "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" - на 40,4%;

субвенции на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" - на 98,8%,

субвенции на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - на 96,4%;

субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк" и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне - на 95%.

Объем Фонда софинансирования при уточнении бюджета 2004 года был увеличен на 3,0 млрд. рублей. Такая мера была необходима в преддверии разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в целях увеличения доли участия федерального бюджета в финансировании субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг в связи с ростом тарифов.

Законом о бюджете на 2004 год за счет средств Фонда регионального развития было предусмотрено финансирование 7 федеральных программ развития регионов.

На долю двух программ "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года" и "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года" приходилось 74% всех средств Фонда. По итогам исполнения за 2004 год только две эти программы были полностью профинансированы.

По другим программам недофинансирование составило:

"Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области" на 2,9 млн. рублей;

"Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года" на 26,2 млн. рублей;

"Развитие Калининградской области на период до 2010 года" на 33,7 млн. рублей,

"Юг России" - 7,1 млн. рублей,

"Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации" - 28,7 млн. рублей.

Такое уменьшение не было предусмотрено при уточнении показателей бюджета в ноябре 2004 года.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации были утверждены в сумме 26,8 млрд. рублей.

Условием предоставления 75 бюджетам субъектов средств по этому направлению было отсутствие задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации по оплате льгот, предоставленных в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

По данным Счетной палаты Российской Федерации указанные средства в сумме 3,3 млрд. рублей были выделены только 23 субъектам Российской Федерации при наличии у них такой задолженности.

По отчету средства на оказание финансовой помощи по данному виду были профинансированы в сумме 32,8 млрд. рублей. Данные о распределении указанных дотаций в разрезе регионов на дополнительную, не утвержденную законом сумму (5,9 млрд. рублей), отсутствуют.

Исполнение подраздела "Мероприятия в области регионального развития" в целом выполнено на 100,4%. Однако, как и по другим видам финансовой помощи, финансирование осуществлялось непропорционально.

Такие программы, как "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года", "Дети России" на 2003-2006 годы" профинансированы ниже 100%, а такая программа, как "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года" вообще не финансировалась.

Характеризуя политику управления государственным долгом в 2004 году, необходимо более детально рассмотреть изменение объема и структуры государственного долга.

Динамика изменения объема представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

	2001 год Уд. вес		2002 год Уд. вес		2003 год Уд. вес		2004 год Уд. вес
Государственный долг (на конец периода)	4430,2	100,0	4562,2	100,0	4208,0	100,0	3944,8	100,0
Внутренний, млрд. рублей	533,5	12,0	679,9	14,9	682,0	16,2	778,5	19,7
Внешний, млрд. рублей	3896,7	88,0	3882,3	85,1	3526,0	83,8	3166,3	80,3

Приведенная в таблице динамика показывает, что в 2004 году продолжается и усиливается тенденция сокращения объема государственного долга и политика замещения внешнего долга внутренним.

Так, объем государственного долга на 1 января 2005 года составил в абсолютном выражении 3 944,8 млрд. рублей и уменьшился по сравнению с началом года на 263,2 млрд. рублей.

В структуре ВВП доля государственного долга сократилась за 2004 год с 31,6% ВВП до 23,5% ВВП, что является самым низким показателем за предшествующие 10 лет.

В отличие от 2003 года, на который приходился пик платежей по внешнему долгу (17,3 млрд. долларов США), в 2004 году выплаты по внешнему долгу были значительно ниже. За 2004 год внешний долг сократился на 341,9 млрд. рублей (5 млрд. долларов) и на конец 2004 года составил 3 166,3 млрд. рублей (114,1 млрд. долларов).

При этом указанные платежи были осуществлены в условиях, когда Минфин России не размещал облигации новых внешних облигационных займов и не проводил рефинансирование ранее осуществленных выпусков.

По данным Счетной палаты Российской Федерации, краткосрочные обязательства Правительства России за 2004 год снизились почти вдвое с 12,3 млрд. долл. до 6,8 млрд. долл. и на начало 2005 года 83,5% иностранной задолженности составляли долгосрочные обязательства.

Необходимо отметить, что верхний предел государственного внешнего долга, даже с учетом уточнений показателей бюджета, был превышен на 1,7 млрд. долларов США, или 1,5%.

Такое превышение обусловлено повышением фактического курса евро по отношению к доллару США по сравнению с курсом, принятым в расчетах к федеральному бюджету. Расчет верхнего предела государственного внешнего долга в долларах США при уточнении показателей федерального бюджета осуществлен на основе соотношения 1,2 доллара США за евро, а по состоянию на 1 января это соотношение составило 1,36 доллара США за евро.

Структура внешнего долга существенно не изменилась. Наряду с сокращением доли внешнего долга бывшего СССР и государственной задолженности, включая обязательства Центрального Банка, увеличился удельный вес обязательств предпринимательского сектора и банков, а доля внешней задолженности, оформленной в рыночных инструментах в виде ценных бумаг, обращающихся на европейском фондовом рынке, достигла почти половины объема внешних долговых обязательств.

Увеличение рыночной составляющей внешнего долга позволило рефинансировать платежи по основному долгу с помощью рыночных инструментов с целью замещения наиболее дорогих заимствований на более дешевые, в связи с этим расходы на его обслуживание были сокращены и составили 164,9 млрд. рублей, или 82,3% к уточненным годовым бюджетным назначениям.

Снижение в структуре ВВП доли внешнего долга в течение 2004 года с 26,5% до 18,9%, позволили России "войти" в группу стран с низким уровнем задолженности (отношения приведенной стоимости внешнего долга страны к объемам ВВП и экспорта составили 33,6% и 100,5% соответственно), несмотря на резкий рост внешних заимствований, предпринятый негосударственным сектором экономики.

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации за 2004 год увеличился на 93,1 млрд. рублей и составил 778,5 млрд. рублей.

При этом он не достиг верхнего предела 988,1 млрд. рублей, установленного законом о бюджете. Такое увеличение вызвано, прежде всего, изменением структуры внутреннего долга.

В 2004 году значительно сократилась доля краткосрочных заимствований, замещаемых средне- и долгосрочными, и увеличилась доля рыночного долга в общем объеме государственного внутреннего долга, погашены либо реструктурированы долги по ГКО, Российскому внутреннему выигрышному займу 1992 года, государственному внутреннему займу Российская Федерация 1991 года, полностью погашен государственный внутренний долг по казначейским обязательствам, задолженности по АПК, переоформленной в вексель Минфина России, и облигациям государственных нерыночных займов.

Вместе с тем, погашение по ряду видов долгов производилось с отклонением от бюджетной росписи. В частности, погашение по ГКО составило, по данным Правительства Российской Федерации, всего 26% бюджетной росписи; по ОФЗ-ПД - 61%. В целом, погашение основной суммы задолженности по источникам внутреннего финансирования составило минус 163,16 млрд. рублей, что составляет всего 40% аналогичного показателя за 2003 год.

Расходы на обслуживание государственного долга по сравнению с уточненными бюджетными проектировками фактически в 2004 году были уменьшены на 42 млрд. рублей, из них по обслуживанию государственного внутреннего долга на 6,4 млрд. рублей, а по обслуживанию государственного внешнего долга - на 35,5 млрд. рублей.

Снижение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга является следствием проводимой в 2004 году процентной политики Минфина России на рынке государственных внутренних заимствований, которая напрямую была связана с изменениями в денежной сфере.

Укрепление национальной валюты, увеличение валютных резервов и значительный объем рублевого предложения, законодательное требование по инвестированию средств накопительных систем в государственные ценные бумаги и повышение суверенных рейтингов России рейтинговыми агентствами при проведении консервативной заемной политики Минфина России в 2004 году привели к сохранению уровня доходности по государственным ценным бумагам ниже уровня текущей инфляции.

Следствием сохранения низкого уровня доходности по государственным облигациям стало уменьшение расходов по обслуживанию этого долга при росте государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах.

Выводы

С учетом заключения Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год" Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе утвердить отчет об исполнении федерального бюджета за 2004 год, при этом считает необходимым отметить.

1. Итоги социально-экономического развития Российская Федерация в 2004 году свидетельствуют о сохранении экспортно-ориентированной модели развития экономики и замедлении темпов роста производства продукции в ряде отраслей промышленности, превышении запланированного уровня инфляции.

2. Исполнение федерального бюджета за 2004 год подтверждает необходимость повышения точности прогнозных расчетов по основным параметрам бюджета на стадии составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и уточнения показателей федерального бюджета течение года.

Сложившаяся в течение ряда лет практика значительного уточнения основных показателей федерального бюджета в конце финансового года приводит к созданию условий для расходования бюджетных средств без должного парламентского контроля.

3. Неравномерность расходования средств федерального бюджета в 2004 году подтверждает необходимость совершенствования бюджетного процесса, повышения ответственности главных распорядителей за использованием средств федерального бюджета.

4. Анализ исполнения межбюджетных отношений в 2004 году показал, что значительная часть доходов консолидированного бюджета перераспределяется через федеральный бюджет, что снижает стимул регионов на увеличение налоговых доходов.

5. Анализ исполнения федерального бюджета за 2004 год подтверждает необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения норм, регулирующих основы исполнения бюджетов, использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и управления государственным долгом.

Исходя из заключения Счетной палаты Российской Федерации и заключений комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2004 год".

Первый заместитель председателя Комитета

Г.Я. Хор