Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 9 июня 2006 г. N вн.2.2-1/1910 по проекту федерального закона N 186242-4 "О защите конкуренции" (второе чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 9 июня 2006 г. N вн.2.2-1/1910
по проекту федерального закона N 186242-4 "О защите конкуренции"
(второе чтение)

Досье на проект федерального закона

По представленному проекту федерального закона сообщаем следующее.

Необходимо уточнить, какие "иные органы и организации" могут осуществлять функции федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации (часть I статьи 1, статья 3, главы 3, 5 и 6 проекта).

В части 2 статьи 2 проекта установлена возможность регулирования отношений в сфере защиты конкуренции на подзаконном уровне - постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа (в определенных пределах). При этом из положений пунктов 3-5 части I статьи 5, пункта 4 части 1 статьи 6, абзаца первого статьи 25, иных статей проекта следует, что регулирование указанных отношений осуществляется также и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, однако такие акты в статью 2 проекта не включены.

В первом абзаце статьи 3 говорится о российских и иностранных юридических лицах, физических лицах, в том числе индивидуальных предпринимателях. Ввиду того, что за пределами Российской Федерации, в частности в США и Западной Европе, большинство организационно-правовых форм предпринимательской деятельности не обладают формальным статусом юридического лица, (корпорация, коммандитное товарищество), полагаем целесообразным согласовать список возможных участников монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции с Федеральным законом "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в частности со статьей 2 (пункт 11), согласно которой иностранным лицом является физическое лицо, юридическое лицо или не являющаяся юридическим лицом по праву иностранного государства организация, которые не являются российскими лицами.

В доработке нуждаются определения основных понятий, используемых в проектируемом законе (статья 4 проекта). Так, в пункте 1 статьи 4 проекта под товаром понимаются, в том числе, работы и услуги, что требует согласования с положениями статьи 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), которые рассматривают работы и услуги наряду с вещами как самостоятельные виды объектов гражданских прав. При этом согласно положениям статьи 455 ГК РФ товаром по договору купли-продажи являются вещи. Одновременно обращаем внимание, что в тексте проекта (см., например, пункт 6 части 1 статьи 10) наряду с термином "товар" используются также термины "работы", "услуги". В определении понятия "товарный рынок" используется термин "целесообразность", который не имеет правового значения. Кроме того, следует установить критерии для определения "соответствующей территории". Согласно положениям абзаца 4 указанного пункта доминирующее положение может быть установлено антимонопольным органом исходя из "подверженной малозначительным изменениям" доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, однако, что следует понимать под "малозначительными изменениями" проектом не определено. Аналогичное замечание относится к подпункту "б" пункта 10. Неопределенность формулировки "иных критериев, характеризующих товарный рынок" также лает возможность произвольного толкования проектируемой нормы. Определение понятия "монополистическая деятельность" (пункт 11 статьи 4 проекта) предлагаем согласовать с определением данного понятия, содержащимся в "Договоре о проведении согласованной антимонопольной политики" (Москва, 25 января 2000 г., вступил в силу для России 02 июня 2000 г.), а именно включить в него слова "и/или ущемляющие законные интересы потребителей". Также обращаем внимание, что в соответствии с "Договором о проведении согласованной антимонопольной политики" антимонопольный орган (пункт 18 статьи 4 проекта) определяется как "орган..., осуществляющий контроль за соблюдением антимонопольного законодательства". В этой связи предлагаем уточнить его определение с учетом определения данного понятия, содержащегося в указанном Договоре. В доработке нуждается определение понятия "соглашение" (пункт 22 статьи 4 проекта), поскольку документ - это информация, зафиксированная на материальном носителе, и, следовательно, соглашение в устной форме не будет его составной частью.

В проекте используется понятие "экономическая концентрация", более того, глава 7 проекта говорит о государственном контроле "экономической концентрации". Несмотря на то, что данный термин известен (например, Федеральный закон "Об электроэнергетике"), правового определения ему до настоящего времени не дано.

В пунктах 4 и 5 части I статьи 5 проекта предусмотрена возможность на уровне подзаконных актов устанавливать ограничения прав хозяйствующих субъектов, покупателей (заказчиков), что вряд ли правомерно с точки зрения положений статьи 1 ГК РФ.

В пункте 1 части 1 статьи 6 проекта устанавливается запрет на заключение соглашений или согласованных действий, которые приводят или могут привести к установлению (поддержанию) цен (тарифов). На наш взгляд, должно быть запрещено установление монопольно высоких или монопольно низких цен.

В части 1 статьи 14 проекта к объектам гражданских прав отнесено право приоритетного доступа к информации, что не соответствует положениям статьи 128 ГК РФ, которые такого вида гражданских прав не предусматривают. Кроме того, в указанном положении проекта речь идет о наделении хозяйствующего субъекта "особым статусом", однако, что представляет собой такой статус, проектом не определено.

Нуждаются в согласовании положения части 1 статьи 14 проекта, предусматривающие предоставление государственной и муниципальной помощи федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, и части 2 статьи 15 проекта, в которой указано "лицо, имеющее намерение предоставить хозяйствующего субъекту государственную или муниципальную помощь". Необходимо также уточнить, на каком праве передается в качестве государственной и муниципальной помощи имущество хозяйствующим субъектам.

Терминологию, используемую в части 1 статьи 15 и части 2 статьи 16 законопроекта, необходимо согласовать со статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации, заменив слова "акты о бюджете органа местного самоуправления" словами "правовые акты о бюджете представительных органов местного самоуправления".

В абзаце 2 части 1 статьи 16 законопроекта указано, что по решению суда антимонопольный орган выдает лицу, предоставившему государственную или муниципальную помощь, предписание о принятии мер к возврату помощи, если она была предоставлена в форме передачи государственного или муниципального имущества. Представляется не ясным, какие меры должны быть приняты в случае, если государственное или муниципальное имущество было реализовано к моменту вступления решения суда в силу; подлежит ли возврату (взысканию) доход, полученный от использования государственного или муниципального имущества.

В пунктах 2, 3 части 1 статьи 20 проекта содержатся различного рода предписания, обязательные для хозяйствующих субъектов, соответствующих органов и организаций. Неконкретность некоторых (например, о недопущении действий, создающих угрозу нарушения конкуренции и антимонопольного законодательства, о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции) снижает их правовое значение; другие касаются споров о праве гражданском и более уместны в законодательстве о гражданском или арбитражном судопроизводстве (например, о заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров, об изменении или ограничении использования фирменного наименования). Следует уточнить требование, содержащееся в предпоследнем абзаце пункта 2 части 1 статьи 20 проекта (о предварительном информировании антимонопольного органа о намерении совершить перечисленные в предписании действия). Кроме того, в пункте 5 указанной статьи проекта антимонопольному органу предоставляется право обращаться в суд или арбитражный суд с исками, в том числе, об обязательном заключении договора, об изменении или о расторжении договора. Однако согласно положениям пункта 4 статьи 445 ГК РФ с требованием о понуждении заключить договор вправе обратиться лишь другая сторона договора. По решению суда договор может быть изменен или расторгнут по требованию одной из сторон (пункт 2 статьи 450 ГК РФ).

При перечислении в статье 20 проекта (часть 2, пункт 6) видов применяемых мер вместо слов "нетарифных, специальных защитных и антидемпинговых мер" предлагаем записать слова "специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер".

В статье 23 (предпоследний абзац) законопроекта необходимо исключить слова "и иные правовые акты", поскольку согласно статье 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России издает нормативные акты.

В дополнительной проработке нуждаются положения статьи 29 проекта, устанавливающие особенности государственного контроля экономической концентрации группы лиц. Поскольку в данном случае речь идет о последующем уведомлении федерального антимонопольного органа о совершенных сделках и иных действиях, вызывает сомнение необходимость направления в антимонопольный орган не позднее, чем за 1 месяц до совершения сделки, перечня лиц, входящих в одну группу. При этом отсутствуют правовые последствия соответствующего уведомления федеральным антимонопольным органом заявителя. Следует также конкретизировать лицо, которым должна исполняться обязанность по уведомлению антимонопольного органа, поскольку не ясно, кого считать заинтересованным лицом в совершении сделки. Кроме того, часть 4 указанной статьи проекта является излишней, поскольку вопрос об утверждении формы решен в пункте 2 части 1 этой же статьи проекта.

Положения части 3 статьи 36 проекта в части лиц, на которые возложено исполнение решения суда, нуждаются в согласовании со статьей 57 ГК РФ, предусматривающей в том числе осуществление принудительной реорганизации внешним управляющим, назначенным судом.

В главе 9 проекта содержится детальная регламентация порядка проведения заседания Комиссии, прав председателя Комиссии в ходе рассмотрения дела (см., например, положения частей 3, 4, 5, 6 статьи 43 проекта), что, на наш взгляд, более соответствует уровню подзаконного акта.

В ряде статей проекта (например, части 6 статьи 32, части 2 статьи 49 проекта) предусмотрена ответственность за неисполнение предписания антимонопольного органа и за неисполнение указанного предписания в срок. При этом не учитывается, что подобные положения представляют собой диспозиции, которые должны содержаться только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (см. статью 1.1 Кодекса). В проекте же может содержаться лишь отсылочная норма.

В проекте имеется внутренняя несогласованность его положений. Так, согласно пункту 2 части I статьи 20 проекта антимонопольный орган в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания. При этом под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую доход (пункт 5 статьи 4 проекта). В то же время в статье 34 проекта говорится об обязательности исполнения предписаний антимонопольного органа и физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем. В этой связи вызывают сомнения и соответствующие положения проекта об ответственности таких физических лиц за нарушения антимонопольного законодательства (см., в частности, статью 35 проекта).

Проект нуждается в тщательной редакционной, юридико-технической и лингвостилистической доработке. Так, в проекте содержатся одинаковые наименования глав и статей (см., например, главу I и статью 37 проекта, главу 8 и статью 35 проекта), а также положения проекта, дублирующие другие его положения (см. абзац 5 части 3 статьи 39 и пункт 5 части 1 статьи 47 проекта), что не допустимо с точки зрения соответствия требованиям законодательной техники. Требует уточнения наименование статьи 8 проекта, поскольку неясно, о каких исключениях идет речь (см., в частности, часть 2 указанной статьи проекта, в которой упоминаются также "коллективные исключения"). В проекте (см. статьи 39, 40, 41 и другие главы 8) используется терминология (см., например, "ответчик", "лица, участвующие в деле"), заимствованная из других законодательных актов (Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не являющихся аналогом по своему характеру, что является некорректным.

Замечания юридико-технического характера прилагаются на 11 листах.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев