Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 августа 2009 г. N 11АП-5493/2009

03 августа 2009 г.

Дело N А55-3320/2009

г. Самара

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 августа 2009 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Засыпкиной Т.С.,

судей Рогалевой Е.М., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кремневой А.А.,

с участием:

от заявителя - Киселева Е.М., доверенность от 01 сентября 2008 г.;

от Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области - извещен, не явился;

от третьих лиц:

от Государственного казенного предприятия Самарской области "Агентство по содержанию автомобильных дорог общего пользования Самарской области" - извещен, не явился;

от Правительства Самарской области - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе

общества с ограниченной ответственностью "РОЛАН", г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 21 мая 2009 г.

по делу N А55-3320/2009 (судья Щетинина М.Н.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "РОЛАН", г. Самара,

к Министерству транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области, г. Самара,

третьи лица:

Государственное казенное предприятие Самарской области "Агентство по содержанию автомобильных дорог общего пользования Самарской области", г. Самара,

Правительство Самарской области, г. Самара,

о признании недействующим нормативно правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "РОЛАН" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта - письма Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области (далее - Министерство) от 27 марта 2008 г. N 28/649 "О демонтаже рекламных конструкций".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 21 мая 2009 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

При принятии судебного акта суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое письмо критериям, позволяющим признать его нормативно-правовым актом, не отвечает; обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения указанное письмо не устанавливает; содержащаяся в нем информация о необходимости демонтажа рекламных конструкций в границах нескольких улиц не может рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для неопределенного круга лиц правил поведения, подлежащих неоднократному применению.

Письмо Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области от 27 марта 2008 г. N 28/649 "О демонтаже рекламных конструкций" содержит информацию о необходимости демонтажа рекламных конструкций, не соответствующих требованиям ГОСТ и установленных с нарушением норм действующего законодательства, не содержит требований о демонтаже рекламных конструкций, принадлежащих именно ООО "РОЛАН" и не направлены в адрес Общества на совершение конкретных действий в отношении данного лица.

Содержащееся в оспариваемом письме от 27 марта 2008 г. N 28/649 предложение осуществить демонтаж рекламных конструкций не является решением органа местного самоуправления, так как не содержит властного предписания, за неисполнение которого может наступить ответственность.

Решения о демонтаже рекламных конструкций Министерство не принимало, соответственно отсутствует сам предмет оспаривания.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе указывает, что глава 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не устанавливает виды нормативных актов, подлежащих обжалованию, их форму, соблюдение определенного порядка и его содержания (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2006 г. N 13322/04), что является основанием для признания нормативным акта, который носит нормативный характер.

Оспариваемое письмо Министерства не выражено в форме приказа (либо решения), но его содержание, как полагает заявитель, содержит признаки нормативности, а, следовательно, подлежит признанию недействительным при наличии иных оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 192 АПК РФ.

В решении суда необоснованно указано на информативный характер оспариваемого акта. Данное письмо содержит выражение властных полномочий Министерства подведомственному ГКП "АСАДО".

Несмотря на тот факт, что оспариваемый акт не адресован непосредственно ООО "РОЛАН", тем не менее, он распространяется на сферу его предпринимательской деятельности (размещение рекламных конструкций и распространение наружной рекламы) и затрагивает права и законные интересы заявителя, более того, на основании этого акта подчиненное ответчику ГКП СО АСАДО осуществило демонтаж рекламных конструкций Общества, установленных на основании надлежащей разрешительной документации с 2006 г.

Письмо Министерства транспорта, связи и автомобильных дорог Самарской области от 27 марта 2008 г. N 28/649 "О демонтаже рекламных конструкций" является нормативно-правовым актом, т.е. принятый компетентным органом (органом государственной власти субъекта Российской Федерации), устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для исполнения в отношения неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Протокольным определением суд, основываясь на доводах о том, что оспариваемый заявителем нормативный акт не является таковым, изменил правовое основание рассмотрения дела на главу 24 АПК РФ (стр. 3). Заявитель уточнить заявленные требования по предложению суда, пользуясь предоставленным ст. 49 АПК РФ правом, в пользу указанной главы не имел юридического основания, что повлекло бы за собой противоречие закону, т.к. имеется вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2008 г. N А55-14964/2008 об отказе в удовлетворении требований ООО "РОЛАН" о признании недействующим письма ответчика от 27 марта 2008 г. N 28/649. В соответствии с ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представители других лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, выслушав представителя заявителя, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Заявитель просил признать недействующим письмо Министерства от 27 марта 2008 г. N 28/649 "О демонтаже рекламных конструкций", направленное в адрес Государственного казенного предприятия Самарской области "Агентство по содержанию автомобильных дорог общего пользования Самарской области" о необходимости приступить к демонтажу рекламных конструкций, в том числе так называемых перетяжек, не соответствующих требованиям ГОСТ Р 52044-2003, а также установленных без разрешительных документов на автомобильных дорогах общего пользования Самарской области, проходящих в границах городского округа Самара, по улицам Ново-Садовой, Демократической, Московскому шоссе, Волжскому шоссе и Красноглинскому шоссе (л.д. 13).

Указанное письмо заявитель расценил как нормативный правовой акт, не соответствующий действующему законодательству, а также нарушающий права и законные интересы заявителя.

При принятии судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Названные положения не определяют ни виды нормативных правовых актов, ни предмет их правового регулирования, а лишь устанавливают критерии подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, при наличии которых указанные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

В нарушение указанных норм заявитель не указал, какому закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит оспариваемый акт Министерства, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются оспариваемым письмом.

Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Между тем оспариваемое письмо не отвечает названным критериям, позволяющим признать его нормативно-правовым актом. Обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения указанное письмо не устанавливает. Содержащаяся в нем информация о необходимости демонтажа рекламных конструкций в границах нескольких улиц не может рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для неопределенного круга лиц правил поведения, подлежащих неоднократному применению. Оспариваемое письмо адресовано конкретному лицу, но не заявителю.

В то же время суд первой инстанции, с учетом обстоятельств дела, пришел к выводу о том, что оспариваемое письмо Министерства не является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена ст. 198 АПК РФ, при этом исходил из следующего.

Глава 24 АПК РФ устанавливает общий принцип, которым руководствуется арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - защита нарушенных законных прав заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Исходя из положений ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 6 Постановления от 01 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом, решением и действием (бездействием) гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Ненормативный правовой акт - это акт государственного или муниципального органа, изданный в пределах их компетенции в отношении конкретного лица и содержащий обязательные для данного лица требования.

Оспариваемое письмо Министерства от 27 марта 2008 г. N 28/649 содержит информацию о необходимости демонтажа рекламных конструкций, не соответствующих требованиям ГОСТ и установленных с нарушением норм действующего законодательства, не содержит требований о демонтаже рекламных конструкций, принадлежащих непосредственно заявителю, и не обязывает заявителя совершить конкретные действия. Решения о демонтаже рекламных конструкций, принадлежащих заявителю, Министерство не принимало.

Таким образом, заявителем не доказано, что оспариваемым письмом Министерства нарушаются его права и законные интересы.

Арбитражный апелляционный суд не может согласиться с доводом заявителя о том, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 25 декабря 2008 г. по делу N А55-14964/2008 заявителю было отказано в удовлетворении требований о признании недействующим письма Министерства от 27 марта 2008 г. N 28/649 и, соответственно, в силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ, суд первой инстанции не вправе был рассматривать такие же требования по настоящему делу, исходя из следующего.

В решении Арбитражного суда Самарской области от 23 декабря 2008 г. по делу N А55-14964/2008 указано, что суд отказывает заявителю в принятии уточненных требований о признании, в частности, незаконным ненормативного акта (письма) Министерства от 27 марта 2008 г. N 28/649 "О демонтаже рекламных конструкций", т.к. данное требование изменяет как предмет, так и основание заявления, в нарушение ст. 49 АПК РФ.

Поскольку заявителем не заявлено иных ходатайств, подлежат рассмотрению требования, заявленные Обществом первоначально, а именно: о признании действий государственного казенного предприятия Самарской области "Агентство по содержанию автомобильных дорог общего пользования Самарской области" по демонтажу рекламных конструкций, остановочных павильонов ООО "РОЛАН" незаконными и обязании государственного казенного предприятия Самарской области "Агентство по содержанию автомобильных дорог общего пользования Самарской области" устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "РОЛАН" - привести в первоначальное состояние и установить рекламные щиты (л.д. 14-15).

Таким образом, законность письма Министерства от 27 марта 2008 г. N 28/649 не была предметом рассмотрения по делу N А55-14964/2008.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции обоснованно отказано в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

C позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителя, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 101, 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 21 мая 2009 г. по делу N А55-3320/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

Е.М. Рогалева И.С. Драгоценнова