Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2011 г. N 04АП-590/2011.

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2011 г. N 04АП-590/2011

г. Чита

29 марта 2011 г.

Дело N А19-14851/10

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 марта 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Доржиева Э.П.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 ноября 2010 года по делу N А19-14851/10 по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" в лице Управления федеральной почтовой связи Иркутской области - филиала ФГУП "Почта России" (ОГРН 1037724007276, ИНН 7724261610) к Главному управлению МЧС России по Иркутской области (ОГРН 1083808012705) о признании незаконными действий, представления и предписания

(суд первой инстанции: Ананьина Г.В.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ФГУП "Почта России": не явился (извещено);

от ГУ МЧС России по Иркутской области: Пашков В.В., заместитель начальника управления государственного пожарного надзора, служебное удостоверение ГПН N 40010, выдано 28 июля 2010 года, доверенность от 11 августа 2010 года N 2-3-12-6856

и установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России" в лице филиала - Управления федеральной почтовой связи Иркутской области (далее - предприятие, ФГУП "Почта России") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (т. 2, л.д. 77-78), к Главному управлению МЧС России по Иркутской области (далее - ГУ МЧС России по Иркутской области, орган пожарного надзора) о признании незаконными действий по проведению плановой выездной проверки предприятия согласно распоряжения главного государственного инспектора Иркутской области по пожарному надзору от 31 мая 2010 года N 63; представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 и предписания об устранении требований пожарной безопасности от 28 июня 2010 года N 63/1/1-1116.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 29 ноября 2010 года заявленные требования предприятия удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что плановая выездная проверка предприятия проведена с существенными нарушениями требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ), в связи с чем ее результаты являются недействительными.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ГУ МЧС России по Иркутской области обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на соблюдение органом пожарного надзора требований пункта 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, поскольку распоряжение о проведении проверки было направлено в адрес руководителя ФГУП "Почта России". ГУ МЧС России по Иркутской области не согласно и с выводами суда первой инстанции о нарушении срока проведения плановой проверки в связи с тем, что предприятие не проверялось более трех лет.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы считает, что предприятие оказывает медицинские услуги и санаторно-курортные услуги, поэтому в отношении него возможно проведение проверок с периодичностью два и более раза в три года на основании части 9 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Наличие пожаров на территории подведомственных предприятию объектах, по мнению заявителя апелляционной жалобы, свидетельствует о ненадлежащем выполнении предприятием обязательных требований пожарной безопасности.

В отзыве от 4 марта 2011 года N 41.11-05/74 на апелляционную жалобу ФГУП "Почта России" выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы предприятие извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовым уведомлением N 67200035095803, а также отчетом о публикации 9 февраля 2011 года на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, заявив ходатайство от 2 марта 2011 года N 41.11-05/73 о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя ГУ МЧС России по Иркутской области, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Управление федеральной почтовой связи Иркутской области - филиал ФГУП "Почта России" в соответствии с Уставом ФГУП "Почта России" и Положением об УФПС Иркутской области - филиале ФГУП "Почта России" является филиалом ФГУП "Почта России" и осуществляет часть его функций на территории Иркутской области, в его состав входят обособленные структурные подразделения (22 почтамта).

На основании распоряжения ГУ МЧС России по Иркутской области от 31 мая 2010 года N 63 (т. 1, л.д. 12-13, т. 4, л.д. 1-4) должностными лицами органа пожарного надзора в период с 7 июня 2010 года по 28 июня 2010 года включительно проведена плановая выездная проверка в отношении Управления федеральной почтовой связи Иркутской области - филиала ФГУП "Почта России".

Распоряжение от 31 мая 2010 года N 63 о проведении плановой выездной проверки получено филиалом предприятия 2 июня 2010 года, входящий N 458. Направленная в адрес ФГУП "Почта России" телеграмма о начале планового мероприятия по контролю филиала ФГУП "Почта России" в Иркутской области с 7 июня 2010 года получена ФГУП "Почта России" также 2 июня 2010 года (т. 1, л.д. 19).

В ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований пожарной безопасности на объектах предприятия, которые зафиксированы в акте проверки от 28 июня 2010 года N 63 (т. 1, л.д. 20-72, т. 4, л.д. 5-57).

По результатам проверки вынесены представление от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (т. 4, л.д. 141-146), и предписание от 28 июня 2010 года N 63/1/1-1116 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (т. 1, л.д. 73-155).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности действий по проведению плановой выездной проверки и предписания от 28 июня 2010 года N 63/1/1-1116 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности.

При этом под государственным пожарным надзором понимается осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки (статья 1 Федерального закона "О пожарной безопасности").

Таким образом, при осуществлении государственного пожарного надзора должны соблюдаться требования не только Федерального закона "О пожарной безопасности" и иных нормативных правовых актов в этой области, но и требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, которым, в частности, устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок (часть 2 статьи 1).

Частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 3 294-ФЗ предусмотрено, что о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Из материалов дела следует, что юридическое лицо - ФГУП "Почта России" - о проведении плановой выездной проверки в порядке, предусмотренном частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, не уведомлялось, поскольку вместо направления копии распоряжения от 31 мая 2010 года N 63 в его адрес была направлена телеграмма следующего содержания: "Уведомляю о начале планового мероприятия по контролю филиала ФГУП "Почта России" Иркутской области с 7 июня 2010 года" (т. 1, л.д. 19).

По мнению суда апелляционной инстанции, направление телеграммы с подобным текстом (даже без указания правового основания проведения плановой проверки) вместо копии распоряжения, содержание которого определено в части 2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, явно не соответствует требованиям этого Федерального закона.

Вручение копии распоряжения от 31 мая 2010 года N 63 филиалу ФГУП "Почта России" - Управлению федеральной почтовой связи Иркутской области не освобождает орган пожарного надзора от исполнения обязанности, предусмотренной частью 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, по направлению копии распоряжения о о назначении проверки непосредственно проверяемому юридическому лицу, особенно учитывая то обстоятельство, что неисполнение такой обязанности относится к грубым нарушениям требований данного закона.

На основании части 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Судом первой инстанции установлено, что в 2008-2009 годах территориальными отделами органов государственного пожарного надзора Иркутской области проводились плановые выездные проверки почтамтов и почтовых отделений Управления федеральной почтовой связи Иркутской области - филиала ФГУП "Почта России", а именно Ангарского, Братского, Нижнеудинского, Слюдянского, Заларинского, Боханского, Саянского, Иркутского, Черемховского, Бодайбинского, Чунского, Железногорск-Илимского, Усть-Кутского почтамтов. При этом по результатам данных проверок были вынесены предписания об устранении выявленных нарушений.

Данное обстоятельство подтверждается материалами дела (т. 5, л.д. 26-115) заявителем апелляционной жалобы по существу не оспаривается.

Довод ГУ МЧС России по Иркутской области о том, что проверки проводились не в отношении ФГУП "Почта России", а в отношении отдельных почтамтов, и до вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, исходя из следующего.

Статьей 27 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, определяющей переходные положения и порядок вступления этого закона в силу, не предусмотрено, что требования части 2 статьи 9 этого Федерального закона применяются только в отношении проверок, назначенных с 1 мая 2009 года, а ограничительный трехлетний срок исчисляется с этой даты.

Поскольку проверенные в 2008-2009 годах почтамты не являются самостоятельными юридическими лицами, а представляют собой структурные подразделения Управления федеральной связи по Иркутской области - филиала ФГУП "Почта России", то следует признать, что плановые проверки проводились именно в отношении ФГУП "Почта России" по месту осуществления его деятельности (на территории Иркутской области).

Таким образом, плановая выездная проверка ФГУП "Почта России" (его филиала в Иркутской области) проведена органом пожарного надзора с нарушением ограничения периодичности таких проверок, установленного частью 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Нарушение органом пожарного надзора данной нормы признано его вышестоящим органом - Сибирским межрегиональным центром МЧС России, в письмах которого от 30 августа 2010 года N 155-1-22 и от 22 сентября 2010 года N 7-29-1653 прямо указано на отмену результатов проверки именно в связи с нарушением части 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (т. 2, л.д. 43, т. 4, л.д. 147, т. 5, л.д. 120).

Довод заявителя апелляционной жалобы о правомерности проведения плановой выездной проверки со ссылкой на положения части 9 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ является необоснованным в связи со следующим.

Указанной нормой предусмотрено, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 N 944, согласно которому органы государственного пожарного надзора вправе проводить проверки с периодичностью не чаще одного раза в два года в отношении юридических лиц, осуществляющих деятельность по оказанию стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи.

В обоснование своей позиции о необходимости применения части 9 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что Положением об УФПС Иркутской области - филиале ФГУП "Почта России предусмотрено осуществление предприятием медицинских и санаторно-курортных услуг.

Между тем, согласно подпункту 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" медицинская деятельность подлежит лицензированию.

При этом на основании пункта 4 Положения о лицензированию медицинской деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, медицинская деятельность предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию, в том числе, стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что само по себе указание в пункте 3.2.20 Положения об УФПС Иркутской области - филиале ФГУП "Почта России (т. 2, л.д. 19) на то, что предприятие вправе осуществлять деятельность по оказанию медицинских услуг не означает, что оно фактически занимается такой деятельности. Тем более, что в силу пункта 3.4 этого же Положения филиал имеет право осуществлять лицензируемые виды деятельности только при наличии соответствующей лицензии.

В нарушение требований части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каких-либо объективных доказательств фактического осуществления Управлением федеральной связи по Иркутской области - филиалом ФГУП "Почта России" деятельности по оказанию стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи органом пожарного надзора в материалы дела не представлено. Суду апелляционной инстанции его представитель пояснил, что вопрос о наличии у предприятия лицензии на осуществление медицинской деятельности не выяснялся.

На основании части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Пунктом 1 части 2 этой же статьи предусмотрено, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частями 2 и 12 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

С учетом изложенного, суд первой инстанции, установив нарушение прав и законных интересов предприятия, обоснованно признал незаконными действия органа пожарного надзора по проведению выездной плановой проверки предприятия и выданное по результатам такой проверки предписание от 28 июня 2010 года N 63/1/1-1116 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

При этом суд апелляционной инстанции не находит оснований для применения в рассматриваемой ситуации разъяснений, содержащихся в пункте 18 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2005 года N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", поскольку письмами Сибирского межрегионального центра МЧС России от 30 августа 2010 года N 155-1-22 и от 22 сентября 2010 года N 7-29-1653 собственно оспариваемое предписание отменено не было.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части признания незаконным представления от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, исходя из следующего.

В резолютивной части решения суда первой инстанции указано, что названное представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, не соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае проведения проверки с грубым нарушением требований этого Федерального закона отмене судом на основании соответствующего заявления юридического лица (индивидуального предпринимателя) подлежат исключительно результаты проверки.

К оформленным документально результатам проверки по смыслу статей 16 и 17 этого Федерального закона относятся акт проверки и приложения к нему (заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз и т.д.) и предписание об устранении выявленных нарушений.

Вынесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, Федеральным законом от 26.12.2008 N 296-ФЗ не предусмотрено и поэтому оно не может быть признано результатом проверки, подлежащим отмене по основаниям, предусмотренным статьей 20 этого Федерального закона.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ одной из задач производства по делам об административных правонарушениях является выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

На основании части 1 статьи 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Таким образом, представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, выносится в соответствии с КоАП РФ и является способом реагирования органа, рассматривающего административное дело, на неправомерные действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности.

Из содержания представления от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 (т. 2, л.д. 1-6, т. 4, л.д. 141-146) следует, что оно вынесено в связи с рассмотрением дел об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, возбужденных в отношении конкретных должностных лиц предприятия.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что нарушение требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, не относящегося к законодательству об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ), само по себе не может являться основанием для признания незаконным вынесенного в порядке статьи 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Иными словами, при рассмотрении вопроса о законности подобного представления должны по существу исследоваться обстоятельства, послужившие основанием для его вынесения, а не осуществляться проверка такого представления на соответствие требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Поскольку в заявлении предприятия и уточнениях к нему в качестве основания для признания оспариваемого представления незаконным указано исключительно на нарушение органом пожарного надзора требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, а в дополнении от 23 ноября 2010 года (т. 2, л.д. 86-108) изложены доводы относительно предписания N 63/1/1-1116 (в отношении обозначенных в представлении двенадцати нарушений правил пожарной безопасности конкретных аргументов предприятием в этом дополнении не приведено), суд апелляционной инстанции, исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 198, пункта 4 части 1 статьи 199, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также части 3 статьи 266 этого же Кодекса (о недопустимости изменения основания иска при рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции), считает необходимым отказать в удовлетворении требования о признании незаконным представления от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477, что не препятствует предприятию в дальнейшем оспорить данное представление в порядке главы 24 или параграфа 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по другим основаниям.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 ноября 2010 года по делу N А19-14851/10, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 ноября 2010 года по делу N А19-14851/10 в части признания недействительным представления Главного управления МЧС России по Иркутской области от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, отменить.

В отмененной части принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявленного Федеральным государственным унитарным предприятием "Почта России" требования о признании недействительным представления Главного управления МЧС России по Иркутской области от 24 июня 2010 года N 2-1-12-5477 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 ноября 2010 года по делу N А19-14851/10 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Э.П. Доржиев