Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2011 г. N 11АП-2685/2011

г. Самара

04 апреля 2011 г.

Дело N А65-20114/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 апреля 2011 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поповой Е.Г.,

судей Кувшинова В.Е., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алтаевой Я.В.,

с участием:

от Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан - представитель Евсеева Е.И. (доверенность от 11 января 2011 года),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - представитель Мамедов В.А. (доверенность от 16 февраля 2011 года N АГ-04/1486),

от Федеральной антимонопольной службы - представитель Мамедов В.А. (доверенность от 27 декабря 2010 года N ИА/47086),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21 января 2011 года

по делу N А65-20114/2010 (судья Бредихина Н.Ю.),

рассмотренному по заявлению Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан, г.Казань,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань,

третье лицо: Федеральная антимонопольная служба, г.Москва,

о признании неправомерными действий,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан (далее - Татарстанстат, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением, с учетом уточненных требований, о признании незаконными действий должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - УФАС России по РТ, антимонопольный орган) по проведенной в мае 2010 года в Татарстанстате проверке, о признании недействительными и отмене акта от 31.05.2010 N 25/04 и предписания от 31.05.2010 N ЛШ 04/6849, о признании неправомерными действий Вр.И.О. руководителя Костюшина Е.К. в части издания приказа УФАС России по РТ от 04.05.2010 N 02/223-пр, о признании недействительным приказа УФАС России по РТ от 04.05.2010 N 02/223-пр, о признании неправомерными действий членов комиссии УФАС России по РТ по проведенной в мае 2010 года проверке.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 21.01.2011 в части признания недействительными приказа УФАС России по РТ от 04.05.2010 N 02/223-пр о проведении плановой выездной проверки и акта от 31.05.2010 N 25/04 по результатам плановой выездной проверки в Татарстанстате производство по делу прекращено. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Татарстанстат обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 21.01.2011, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель апелляционной жалобы указывает на допущенные ответчиком нарушения при проведении проверки и отсутствие у территориального органа Федеральной антимонопольной службы полномочий по выдаче предписаний.

УФАС России по РТ представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 21.01.2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Татарстанстата без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить полностью решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу заявителя без удовлетворения.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, на основании приказа УФАС по РТ от 04.05.2010 г. N 02-223-пр ответчиком была проведена плановая выездная проверка соблюдения заявителем законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

По результатам проверки 31.05.2010 г. составлен акт N 25/04 и вынесено предписание от 31.05.2010 г. (исх.N ЛШ-04/6849), которым заявителю было предписано устранить нарушения частей 3.3 и 4 ст. 25 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 94-Фз "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" при проведении открытого конкурса на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (реестровый номер извещения 100511/001720/27), для чего:

-внести изменения в конкурсную документацию по проведению конкурса на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (реестровый номер извещения 100511/001720/27) в соответствии с требованиями действующего законодательства согласно акта по результатам плановой выездной проверки от 31.05.2010 г.;

- продлить срок подачи заявок на участие в открытом конкурсе на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (реестровый номер извещения 100511/001720/27).

Не согласившись с действиями должностных лиц ответчика по проведению проверки в Татарстанстате, с вынесенными актом проверки, предписанием, а также приказом о проведении проверки и действиями должностного лица, издавшего приказ о проведении проверки, заявитель оспорил их в судебном порядке.

При принятии судебного акта суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, и в частности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц ( часть 2 статьи 29 АПК РФ).

При этом под ненормативным правовым актом понимается документ субъекта государственного управления, принятый в рамках его полномочий, в отношении определенного лица (группы лиц) и содержащий обязательные для исполнения предписания (решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, постановление по делу об административном правонарушении, предписание об устранении нарушений).

Акт по результатам проверочных мероприятий не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом, поскольку не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства, не содержит обязательного для исполнения предписания, а лишь фиксирует признаки правонарушений.

Наличие нарушений антимонопольного законодательства устанавливается в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

Доказательств того, что данный акт нарушает или каким-либо иным образом затрагивает права и законные интересы заявителя, заявителем в ходе судебного разбирательства представлено не было.

Поскольку акт не влечет правовых последствий, и следовательно, не затрагивает права и законные интересы заявителя, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о необходимости прекращения производства по делу в этой части на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В части заявленных требований о признании приказа УФАС по РТ от 04.05.2010 г. N 02/223-пр недействительным и действий Вр.И.О. Е.К. Костюшина по его изданию незаконными суд обоснованно указал следующее.

Заявитель, обосновывая данное требование, указал на то, что у Вр.И.О. Е.К. Костюшина отсутствовали полномочия по изданию приказа, поскольку руководитель УФАС по РТ присутствовал во время издания приказа на рабочем месте, доверенность на выдачу такого приказа Костюшину Е.К. не выдал. Помимо этого, заявитель сослался на то, что имела место внеплановая проверка, для которой отсутствовали основания.

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ( далее по тексту - Федеральный закон N 94-ФЗ) плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части 2 настоящей статьи.

Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Вместе с тем на момент проведения проверочных мероприятий и издания приказа о проведении проверки предусмотренный вышеуказанной нормой закона порядок не утвержден, и регламентируется нормативными правовыми актами, принятыми субъектами РФ, органами местного самоуправления или органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а в случае их отсутствия положениями ст. 17 Федерального закона N 94-ФЗ.

Соответственно, плановыми проверками являются мероприятия по контролю, проводящиеся в соответствии с планом, утвержденным на полугодие руководителем уполномоченного органа, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов.

На официальном сайте Федеральной антимонопольной службы России в сети "Интернет" по адресу http://fas.gov.ru/about/plans/plans_23861.html размещен сводный план контрольной деятельности территориальных органов и структурных подразделений центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы на 2010 г., пунктом N 1547 которого значится проведение плановой проверки соблюдения заявителем законодательства РФ о госзаказе).

В силу своего положения, закрепленного нормами Федерального закона N 94-ФЗ, а также Постановления Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 антимонопольный орган является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением данного закона через свои территориальные органы.

В целях соблюдения требований ст. 17 Федерального закона 94-ФЗ 04.05.2010 г. Временно исполняющим обязанности руководителя Костюшина Е.К. был издан приказ о проведении плановой выездной проверки с целью реализации ежегодного плана проведения проверок в период с 07.05.2010 г. по 31.05.2010 г.

Сам по себе приказ о проведении плановой выездной проверки, определенной планом ФАС России на 2010 г., правомерно не признан судом в качестве ненормативного правового акта, который подлежит обжалованию в порядке ст. 198 АПК РФ, поскольку является внутренним распорядительным документом ответчика и издается в качестве подготовительного мероприятия для проведения проверки, во исполнение ежегодного плана проверок, утвержденного ФАС России.

При этом приказ о проведении проверки не нарушает охраняемые законом права и законные интересы проверяемого субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на стадии издания приказа не устанавливается факт нарушения законодательства, не выносится обязательное для исполнения предписания, не устанавливается субъект, подлежащий привлечению к ответственности и конкретные санкции, а устанавливается лишь необходимость выяснения всех обстоятельств посредством проведения последующих процессуальных действий.

Соответственно, данный приказ не может быть признан как порождающий для заявителя какие-либо правовые, в том числе негативные последствия, в связи с чем производство в данной части также обоснованно прекращено судом по п.1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Факт включения проверки в отношении заявителя в сводный ежегодный план проведения проверок на 2010 год нашел свое подтверждение в ходе судебного разбирательства, в связи с чем доводы заявителя об имевшей место внеплановой проверке правомерно признаны судом несостоятельными.

Доводы заявителя об отсутствии у Вр.И.О. Костюшина Е.К. полномочий на издание такого приказа правомерно, с учетом положений 1.6 Должностного регламента руководителя территориального органа ФАС, утвержденного 24.08.200 г., наличия приказа УФАС по РТ от 11.01.2010 г. N 0212-к "О временном распределении обязанностей между руководителем управления и его заместителями" и установленных обстоятельств предоставления руководителю УФАС по РТ в соответствии с приказом ФАС России от 29.04.2010 г. N 3770 отпуска (часть) на период с 04.05.2010 г. по 07.05.2010 г. ( л.д.35 т.2), отклонены судом первой инстанции.

Принимая во внимание изложенное, оснований для признания действий Вр.И.О. Костюшина Е.К. по изданию приказа от 04.05.2010 г. N 02-223-пр о проведении плановой выездной проверки незаконными, не имеется.

Доводы заявителя о том, что в ходе проверки не был определен статус заявителя как заказчика, или уполномоченного органа, аукционной (конкурсной) комиссии, правомерно не приняты во внимание судом, поскольку в данном случае в соответствии с утвержденным ФАС России ежегодным планом проверок в отношении заявителя было предусмотрено проведение проверки в отношении заявителя в целом на предмет соблюдения требований законодательства РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а не только в связи с исполнением заявителем функций государственного заказчика или аукционной (конкурсной) комиссии.

Доводы заявителя о неправомерных действиях должностных лиц - членов комиссии УФАС по проведенной в мае 2010 г. проверке обоснованно, с учетом установленных обстоятельств, признаны судом несостоятельными. Состав лиц, которым было поручено проведение проверки, определен приказом о проведении проверки от 04.05.2010 г. Инспекцию возглавляет руководитель, которому подчиняются члены инспекции, определенные в соответствии с приказом руководителя из числа сотрудников антимонопольного органа. В соответствии с приказом УФАС по РТ от 21.07.2008 г. N 01/235 "О создании Комиссии УФАС по РТ по контролю в сфере размещения заказов" (с изменениями от 24.05.2010 г. (приказ N 01/260) утвержден состав комиссии по контролю в сфере размещения заказов. То, что в ходе выездной проверки присутствовали одни лица, а подписали акт и предписание иные лица, не является основанием для признания действий указанных лиц незаконными, поскольку их полномочия определены утвержденными ведомственными приказами, в переделах которых и были осуществлены проверочные мероприятия. В силу приказа от 21.07.2008 г. N 01/235 ( с послед. изменениями) в полномочия Комиссии УФАС по РТ по контролю в сфере размещения заказов входит выдача предписаний при выявлении нарушений законодательства РФ и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в результате проведения плановых и внеплановых проверок. Предписание от 31.05.2010 г. об устранении нарушений подписано председателем комиссии Л.Н. Шафигуллиным, и ее членами З.Р.Каримовой, В.А.Мемедовым, А.В. Гришиным в полном соответствии с утвержденным приказом от 21.07.2008 г. N 01/235 с последующими изменениями от 24.05.2010 г.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылки заявителя на нарушение положений закона 294-ФЗ "О защите прав и законных интересов юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 г. при проведении проверки, поскольку была проведена плановая проверка в части соблюдения требований законодательства о размещении заказа, не включенного в предмет регулирования Закона "О защите прав и законных интересов юридических лиц" в силу п. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ.

Довод заявителя об отсутствии у территориального органа Федеральной антимонопольной службы полномочий по выдаче предписаний об устранении нарушений законодательства правомерно признан судом первой инстанции несостоятельным.

Пунктом 9 статьи 17 Федерального закона N 94-ФЗ установлено, что при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 настоящей статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе: 1) выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов; 2) выдать указанным в части 1 настоящей статьи лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну)

Согласно п.4 указанного Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 декабря 2006 г. N 324 утверждено Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы.

Согласно 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы территориальный орган Федеральной антимонопольной службы (далее - территориальный орган) осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

В соответствии с пунктом 4.5.2. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 15.12.2006 N 324, территориальному органу ФАС России предоставлены полномочия по выдаче предписаний.

Таким образом, ссылка заявителя на пункт 4.5.3 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, в соответствии с которым в отношении заказчика, являющегося органом государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотрено выдавать (направлять) предложение, а не предписание правомерно отклонена судом, как противоречащая нормам права.

Помимо этого, Приказ ФАС России от 15.12.2006 г. N 324 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы" является подзаконным правовым актом, по отношению к которому положения Федерального закона N 94-ФЗ, предусматривающие полномочия антимонопольного органа по выдаче предписаний по результатам проведенных проверок в случаях выявления нарушений, имеют большую юридическую силу, и при коллизии данных норм подлежат применению положения именно Федерального Закона.

Аналогичная позиция отражена в письме ФАС России от 25.11.2010 г. N Ак/41551 (л.д.41 Т.2) на соответствующий запрос ответчика, сделанный в рамках настоящего дела.

С учетом вышеизложенного, оспоренные действия должностных лиц ответчика по изданию приказа, проведению проверки в отношении заявителя и выдаче предписания являются законными и обоснованными, требования заявителя в данной части не подлежат удовлетворению.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, были предметом судебного разбирательства, судом проверены и отклонены по мотиву несостоятельности.

Сведений, опровергающих выводы судов, в апелляционной жалобе не содержится.

Судебный акт по делу принят при полном и всестороннем исследовании всех обстоятельств и материалов дела и правильном применении норм материального права.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является основанием для отмены решения в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не нарушены.

С учетом вышеизложенного судебная коллегия не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ) государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21 января 2011 года по делу N А65-20114/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Попова

Судьи

В.Е. Кувшинов Е.Г. Филиппова