Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2011 г. N 02АП-858/2011

г. Киров

22 марта 2011 г.

Дело N А28-10346/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 марта 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Караваевой А.В., Перминовой Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чулковым Р.А.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Пономарева Н.В., действующего на основании доверенности от 11.03.2011 N 1, Кузьменковой Л.В., действующей на основании доверенности от 11.03.2011 N 2,

представителя ответчика Мамонова А.В., действующего на основании доверенности от 12.01.2011 N 1,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.01.2011

по делу N А28-10346/2010, принятое судом в составе судьи Серегина Р.В.,

по заявлению Федерального государственного учреждения комбината "Сокол" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу

к Главному управлению МЧС России по Кировской области, Отделу государственного пожарного надзора Вятскополянского района Главного управления МЧС России по Кировской области

об оспаривании распоряжения от 22.09.2010 N 73 в части проверки соблюдения требований пожарной безопасности, исполнение которых не было предписано ранее выданным предписанием,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное учреждение комбинат "Сокол" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Приволжскому федеральному округу (далее - заявитель, Учреждение, Комбинат "Сокол") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Кировской области, Отделу государственного пожарного надзора Вятскополянского района Главного управления МЧС России по Кировской области (далее - ответчик, административный орган) об оспаривании распоряжения от 22.09.2010 N 73 (далее - распоряжение N 73) в части проверки соблюдения требований пожарной безопасности, исполнение которых не было предписано ранее выданным предписанием.

Решением от 13.01.2011 требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением, Главное управление МЧС России по Кировской области (далее также - ГУ МЧС России по Кировской области) обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт о признании законным оспариваемого распоряжения.

Ответчик считает, что при вынесении решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. В обоснование этого в жалобе указано, что предмет проверки, названный в оспариваемом распоряжении, полностью совпадает с предметом проверки, изложенным в части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). У административного органа имелись основания для проведения в отношении заявителя внеплановой проверки для установления факта исполнения ранее выданного законного предписания от 07.10.2009 N 142/186/13. Ограничения относительно пределов внеплановой проверки соблюдения обязательных требований при наличии самих оснований для проведения такой проверки в Законе N 294-ФЗ отсутствуют. Выводы решения о нарушении отдельных положений Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС РФ от 01.10.2007 N 517 (далее - Регламент), не имеют существенного значения, поскольку установленные данным актом дополнительные условия, которые в Законе N 294-ФЗ не предусмотрены, применению не подлежат. Кроме того, несоблюдение требований Регламента не отнесено к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки. Ссылка суда на нарушение пункта 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ необоснованна ввиду отсутствия в материалах дела сведений о том, что административный орган осуществил или изъял что-либо из того, что перечислено в указанном пункте.

Учреждение, возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, указало в отзыве, что распоряжение N 73 в оспариваемой части принято с нарушением требований статей 9, 10, 15 Закона N 294-ФЗ. Основанием для внеплановой выездной проверки явилось истечение срока исполнения ранее выданного предписания, однако при проведении данной проверки сотрудники административного органа вышли за рамки проверки факта исполнения ранее выданного предписания, расширив зону проверяемых вопросов путем проведения контроля за соблюдением требований пожарной безопасности. Таким образом, фактически в отношении заявителя проведена плановая проверка. Учитывая, что Закон N 294-ФЗ регламентирует порядок, сроки, основания, предмет плановых и внеплановых проверок, произвольная подмена одного вида проверки другим, с несоблюдением требований к тому виду проверки, которая фактически проводилась, является нарушением законодательства.

Представители сторон в судебном заседании апелляционного суда поддержали свои доводы, изложенные соответственно в жалобе и отзыве на нее.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

07.10.2009 заместителем главного государственного инспектора Кировской области по пожарному надзору в целях устранения выявленных при обследовании (проверке) нарушений требований пожарной безопасности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) выдано предписание N 142/186/13.

В данном предписании указано на необходимость выполнения в срок до 30.09.2010 мероприятий (13 пунктов) по устранению конкретных нарушений, выявленных на объекте Комбинат "Сокол", расположенном по адресу: 612966, г. Вятские Поляны, ул. Кооперативная, д. 1. Также отражено, что проверка выполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности будет проведена в четвертом квартале 2010 года.

22.09.2010 главным государственным инспектором Кировской области по пожарному надзору издано распоряжение N 73 о проведении в отношении Учреждения внеплановой выездной проверки с целью контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений, а также контроля исполнения ранее выданного вышеуказанного предписания. Предмет назначенной проверки определен как соблюдение обязательных требований; выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора). В пункте 10 упомянутого распоряжения поименован перечень истребуемых с заявителя документов.

Проверка, назначенная распоряжением N 73, в отношении Комбината "Сокол" состоялась в период с 06.10.2010 по 15.10.2010.

Из акта проверки от 08.10.2010 N 73 усматривается, что из 13 мероприятий, предложенных к исполнению предписанием от 07.10.2009 N 142/186/13, остались невыполненными мероприятия, указанные в пунктах 9, 11. Также в ходе проверки выявлены дополнительно 11 пунктов нарушений требований пожарной безопасности.

08.10.2010 по факту дополнительно выявленных нарушений в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление о привлечении Учреждения к административной ответственности.

Не согласившись с распоряжением N 73 в части, не касающейся контроля исполнения ранее выданного предписания от 07.10.2009 N 142/186/13, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием признать данное распоряжение недействительным в указанной части.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции основывался на положениях Закона N 69-ФЗ, Закона N 294-ФЗ, Регламента, и исходил из того, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки Учреждения явилось истечение срока исполнения ранее выданного предписания, однако предмет проверки был необоснованно расширен, фактически административным органом была проведена плановая проверка. Тем самым при издании оспариваемого распоряжения были нарушены положения статей 9, 10, 15 Закона N 294-ФЗ, пункт 48 Регламента, права и законные интересы заявителя в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), связанные с соблюдением периодичности проведения плановых проверок, обоснованности проверок.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Ненормативный правовой акт содержит властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, носит индивидуальный характер, направлен на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретного лица.

Вышеприведенным критериям ненормативного правового акта соответствует распоряжение N 73, на основании которого в отношении заявителя назначена и проведена внеплановая выездная проверка.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

На основании части 1 статьи 65 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, помимо прочего, функции по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности.

В состав Государственной противопожарной службы, включенной в систему органов МЧС России, входят органы государственного противопожарного надзора, должностными лицами которого осуществляется государственный пожарный надзор в Российской Федерации (пункты 1, 3 Положения о МЧС России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868; статьи 5, 6 Закона N 69-ФЗ).

В Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820 (пункт 6), установлено, что органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции, в том числе организуют и осуществляют надзор за соблюдением требований пожарной безопасности, ведут в установленном порядке производство по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности.

Последовательность и сроки действий по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением, в том числе организациями, установленных требований пожарной безопасности определены в Регламенте.

К административным процедурам, осуществляемым в рамках указанной функции, отнесено, среди прочего, проведение плановых и внеплановых проверок юридических лиц; оформление результатов и принятие мер по результатам проверок (пункт 19 Регламента).

Пунктом 2 Регламента предусмотрено, что надзор за выполнением обязательных требований пожарной безопасности осуществляется, в том числе в соответствии с Законами N 69-ФЗ, N 294-ФЗ.

С учетом указанного следует признать, что оспариваемое распоряжение издано в пределах компетенции административного органа.

Вместе с тем апелляционная инстанция, исходя из содержания оспариваемого акта и наступивших для заявителя правовых последствий, не усматривает оснований считать распоряжение N 73 в обжалуемой части законным и обоснованным.

Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Законом N 294-ФЗ.

В соответствии со статьей 10 Закона N 294-ФЗ (часть 1) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В части 2 вышеназванной статьи указаны основания для проведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В силу частей 1, 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ в распоряжении (приказе) о проведении проверки в отношении конкретного лица определяются цели, задачи, предмет и правовые основания проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, внеплановая выездная проверка в отношении Учреждения проведена при наличии такого основания, предусмотренного в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, как истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Ответчиком данное обстоятельство не опровергнуто, документальные сведения о наличии иных предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки не представлены.

Довод жалобы о том, что в Законе N 294-ФЗ отсутствуют ограничения относительно пределов внеплановой проверки в случае наличия самих оснований для ее проведения, апелляционный суд находит несостоятельным.

В ходе проверки, исходя из приведенного в статье 2 Законе N 294-ФЗ определения, в любом случае производится оценка соответствия деятельности и (или) действий проверяемого, производимых и реализуемых им товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.

Однако критерии такой оценки, и соответственно, пределы проверки определяются из полномочий органа государственного контроля (надзора) и его должностных лиц (пункт 4 статьи 3 Закона N 294-ФЗ), предмета и основания проверки. При этом предмет и основание проверки неразрывно связаны, поэтому при вынесении правоприменительного акта (распоряжения) подлежат конкретизации.

Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением (пункт 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ).

Таким образом, наличие у уполномоченного органа какого-либо определенного основания для проведения внеплановой проверки требует установления соответствующего предмета проверки, с учетом которых и проводится проверка.

В данном случае с учетом фактически имевшегося основания для проведения внеплановой выездной проверки ее предметом может быть выполнение требований конкретного предписания.

Однако, административный орган, определяя предмет проверки в оспариваемом распоряжении, не ограничился указанием на осуществление контроля за исполнением ранее выданного предписания. Также из оформленных по результатам проверки материалов усматривается, что сотрудники административного органа, действуя на основании распоряжения N 73, фактически осуществили контроль за иными требованиями пожарной безопасности, а не только на предмет выполнения требований ранее выданного предписания.

Соответственно, вывод суда первой инстанции о необоснованном расширении предмета внеплановой выездной проверки представляется правильным.

Пункт 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ запрещает при проверке требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной сферы, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки. Несоблюдение указанной нормы в пункте 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ отнесено к грубым нарушениям, что исключает возможность использования полученных при этом доказательств, свидетельствующих о нарушениях проверяемым обязательных требований.

Аргумент апелляционной жалобы о необоснованном указании в решении на нарушение пункта 3 статьи 15 Закона N 294-ФЗ отклоняется.

С учетом предмета доказывания по настоящему спору, факт соблюдения данной нормы и при издании распоряжения о проведении проверки, и при его исполнении подтверждается административным органом, которым соответствующих доказательств не представлено.

Затребованные в распоряжении N 73 документы, равно как и обследованные в ходе проверки объекты Учреждения, к фактическому основанию проверки - контроль исполнения предписания от 07.10.2010 N 142/186/13 - однозначно не могут быть отнесены.

Принимая во внимание изложенное, не представляется возможным согласиться с мнением ответчика, что при организации и проведении внеплановой выездной проверки в отношении Комбината "Сокол" не было допущено нарушений Закона N 294-ФЗ.

Из Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 N 10-П следует, что Закон N 294-ФЗ с учетом установленных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора) направлен на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

В рассматриваемом случае вынесение распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки и фактическая его реализация не способствуют достижению вышеуказанной цели, поскольку произведены с нарушением Закона N 294-ФЗ и гарантий прав проверяемого в части осуществления проверочных мероприятий вне контроля исполнения ранее выданного предписания от 07.10.2009 N 142/186/13.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция считает, что распоряжение в оспариваемой части принято с нарушением требований статей 10, 15 Закона N 294-ФЗ и нарушило права и законные интересы заявителя в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), связанные с обоснованностью проведения проверок.

Следовательно, суд первой инстанции правильно признал подлежащим удовлетворению требование заявителя о признании недействительным распоряжения от 22.09.2010 N 73 в части, не касающейся контроля исполнения ранее выданного предписания от 07.10.2009 N 142/186/13.

Таким образом, оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального и процессуального права, с учетом установленных по делу фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, по приведенным в жалобе доводам отмене или изменению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 13.01.2011 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ ГУ МЧС России по Кировской области освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, поэтому вопрос о распределении судебных расходов на ее уплату не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.01.2011 по делу N А28-10346/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

А.В. Караваева Г.Г. Перминова