Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 марта 2009 г. N 12АП-369/2009

г. Саратов

Дело N А57-4275/08-39

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 марта 2009 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Никитина А.Ю.,

судей Агибаловой Г.И., Клочковой Н.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рябихиной И.А.

при участии в заседании:

от истца - представитель Комитета по финансам Администрации г. Саратова Белолипцева Е.А., действующая по доверенности от 15.12.2008г. N 02-02/682

от ответчиков - представитель Правительства Саратовской области Глебов П.И., действующий по доверенности от 16.06.2008г. N 1-07-08-1037,

представитель Управления федерального казначейства Министерства финансов Р.Ф. Падве Р.Ю., действующий по доверенности от 19.01.2009г.

от третьих лиц - не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства регионального развития РФ на решение Арбитражного суда Саратовской области от 19 ноября 2008 года по делу N А57-4275/08-39, судья Никульникова О.В.,

по иску администрации г. Саратова, комитета по финансам администрации города, г. Саратов,

к Правительству Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Саратовской области, Правительству Саратовской области, Министерству финансов Саратовской области, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области, Министерству регионального развития Российской Федерации,

третье лицо - Матвеева Е.В.

о взыскании убытков в размере 793 357,04 руб.

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратились администрация г.Саратова и комитет по финансам администрации города Саратова с исковым заявлением о взыскании с правительства Российской Федерации, министерства финансов Российской Федерации, управления федерального казначейства министерства финансов Российской Федерации по Саратовской области, правительства Саратовской области, министерства финансов Саратовской области, министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области, Министерства регионального развития Российской Федерации убытков в размере 793573 руб. 04 коп.

Интересы казны Российской Федерации в рассматриваемом споре представляли Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Саратовской области, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области, Министерство регионального развития Российской Федерации

Интересы казны субъекта федерации Саратовской области в суде представляли Правительство Саратовской области, Министерство финансов Саратовской области.

Признав доказанной сумму понесенных убытков казной Саратовской области, суд решением исковые требования удовлетворил в сумме 793 357,04 руб. путем взыскания данной суммы с Российской Федерации в лице Министерства регионального развития Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

В иске к казне Саратовской области было отказано.

Министерство регионального развития РФ с решением не согласилось и подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда 1 инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель считает, что Министерство регионального развития не является главным распорядителем бюджетных средств, соответственно не должно нести ответственности по возмещению убытков в размере 793 357,04 руб.

Таким образом, предметом спора является не обоснованность понесенных казной Саратовской области убытков, а неправильное указание в решении лица, который должен представлять казну Российской Федерации в суде.

Лица, участвующие в деле, о дне и времени рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены надлежащим образом.

В заседание явились представители сторон, кроме представителей Министерства регионального развития Российской Федерации, Администрации г. Саратова, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства финансов Саратовской области, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, главное управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области, Матвеева Е.В.

Представители ответчика не поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель истца считает апелляционную жалобу необоснованной и просит решение оставить без изменения.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, в отзыве на нее, заслушав представителей сторон, изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Матвеев В.К. являлся участником ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, инвалидом 2 группы и имеел право на льготы, предоставленные действующим законодательством для данной категории граждан. В сентябре 1997 года как инвалид 2 группы вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС он встал на квартирный учет в администрации города Саратова. Он нуждался в улучшении жилищных условий, поскольку временно проживал у частных лиц. Матвеев В.К. обращался в Администрацию района, Администрацию города, Министерство строительства области с заявлениями о предоставлении жилого помещения. В удовлетворении заявлений отказано.

Для защиты нарушенного права Матвеев В.К. обратился с исковым заявлением в Волжский районный суд г. Саратова об обязании администрации г. Саратова предоставить благоустроенное жилое помещение.

Решением Волжского районного суда г.Саратова от 08 февраля 2005 г. по делу N 2-257/2005 на администрацию г. Саратова был возложена обязанность по предоставлению гр. Матвееву В.К., являющему с ликвидатором последствий аварии на Чернобыльской АЭС, на состав семьи благоустроенного жилого помещения общей площадью не менее 42 кв. м. и дополнительной жилой площадью не менее 10 кв. м. в пределах г.Саратова.

Определением Волжского районного суда г. Саратова от 01 ноября 2005 г. был изменен способ исполнения решения Волжского районного суда г. Саратова и администрации г. Саратова за счет казны муниципального образования "Города Саратов" в пользу Матвеева В.К. была взыскана стоимость благоустроенного жилого помещения в черте г. Саратова в размере 793 573 руб. 04 коп.

Определением Волжского районного суда г. Саратова от 25 июля 2007 г. связи со смертью Матвеева В.К. была произведена замена взыскателя на Матвеев Елену Владиславовну.

Данное определение вступило в законную силу 07 августа 2007 г. Матвеевой Е.В. получены денежные средства в сумме 793 573,04 руб., что подтверждается платежными поручениями N 951 от 07.11.07 г. и N 1078 от 07.12.07 г.

Согласно п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ, в случаях и в порядке, предусмотренных Федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а так же юридические лица и граждане.

В силу статьи 3 Закона Российской Федерации от 15.05.91 г. N 1244-1 (в редакции, действующей на момент принятия вышеуказанных судебных актов) "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, установленные законом денежные и другие материальные компенсации и льготы гарантируются государством.

В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации от 15.05.91 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предусмотренные настоящим Законом возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Порядок финансирования расходных обязательств Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 14 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, гарантируется бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение 3-х месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах.

Обеспечение жильем граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, на момент вынесения решения Волжского районного суда осуществлялось в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17.09.01г. N 675, в которой предусматривалось строительство жилья и обеспечение им участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

Согласно Программе функции государственного заказчика и координатора по ее реализации возложены на Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а функции по организации строительства (покупки) жилья и предоставления его нуждающимся участникам последствий аварии на Чернобыльской АЭС по месту жительства - на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 16.10.02 г. N 760 "О подпрограмме "Обеспечением жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы" была утверждена подпрограмма, согласно которой источником ее финансирования являлись средства федерального бюджета.

Таким образом, обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, жильем относится к компетенции и полномочиям органов государственной власти, то есть является государственными полномочиями, и не является расходным обязательством местных бюджетов.

В соответствии с п.п.2, 3 статьи 4 Федерального закона от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

На момент вынесения решения о предоставлении жилья Матвееву действовал Закон Саратовской области N 12-ЗСО 12 марта 1997 года "О предоставлении жилья в Саратовской области".

Согласно ст. 3 Закона Саратовской области от 30.01.98 г. N 2-ЗСО "О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями" органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями в соответствии с принципом финансовой и ресурсной обеспеченности передаваемых полномочий.

В соответствии со статьей 11 Закона Саратовской области от 30.01.98 г. N 2-ЗСО "О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями" органам местного самоуправления гарантируется материально-финансовая обеспеченность переданных государственных полномочий.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 06.10.03 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Согласно ст. 84 Бюджетного кодекса РФ расходы, понесенные в результате исполнения федерального законодательства, компенсируются за счет средств федерального бюджета.

Возлагая обязанность на органы местного самоуправления по предоставлению жилых помещений, по смыслу ст. 132 (ч. 2) Конституции Российской Федерации предполагается полная компенсация из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления, что гарантирует право собственности муниципального образования (ст. ст. 132, 133 Конституции Российской Федерации). Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статья 11 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 г. N 55-ФЗ, определяет, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Согласно правовой позиции высказанной Пленумом ВАС РФ в пункте 18 постановления от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации" судам рекомендовано учитывать, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее. При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, право требования возмещения от государства понесенных расходов по предоставлению жилья не может быть связано с фактом достаточного (недостаточного) бюджетного финансирования. Обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в Законе лицам.

Согласно правовой позиции высказанной Пленумом ВАС РФ в пункте 19 постановления от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации" судам рекомендовано учитывать, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с правовой позиции, высказанной Пленумом ВАС РФ в пункте 1 постановления от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации" судам рекомендовано учитывать, что при принятии такого искового заявления к публично-правовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. В том случае, если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Постановлением Правительства РФ от 16.10.2002 N 760 утверждена подпрограмма "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы".

Согласно части 1 постановления Правительства РФ от 16.10.2002 N 760 (с изм. от 21.10.2004) государственным заказчиком подпрограммы является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865 "О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы "жилище" на 2002 - 2010 годы" установлено, что мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные входившими в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы на первом этапе ее реализации подпрограммами "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф" осуществляются на втором этапе реализации указанной Программы в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" и государственным заказчиком является - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой).

Согласно пункта 11 Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 14.10.2008) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству упразднено, его функции переданы Министерству регионального развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 17 Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 14.10.2008) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" установлено, что федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с настоящим Указом переданы функции иных федеральных органов исполнительной власти, являются их правопреемниками по обязательствам, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Согласно пункта 3 статьи 158 Бюджетного Кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации N 198-ФЗ 24 июля 2007 года "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" установлено, что в соответствии с пунктом 2 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждены нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов согласно приложению 1 к настоящему Федеральному закону.

Приложением N 28 к Федеральному закону "о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" утверждена ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2008 год, согласно которой Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет функции социального обеспечения населения, в том числе по федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы - мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

В соответствии со статьей 1069 Гражданского кодекса РФ убытки в этом случае подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

В силу статьи 1071 Гражданского кодекса РФ причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Ответчик - Министерство регионального развития Российской Федерации- заявляет о том, что оно не является надлежащим ответчиком, поскольку выполняет функции государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и непосредственное обеспечение граждан жилыми помещениями в его компетенцию не входят. Судом указанный довод признан несостоятельным, поскольку Законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" Министерство регионального развития Российской Федерации в ведомственной структуре указано как главный распорядитель бюджетных средств по осуществлению государственной функции в проводимой Российской Федерацией целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы.

Суд считает, что истец представил надлежащие доказательства подтверждающие несение администрацией г.Саратова убытков по исполнению государственных полномочий.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о том, что заявленные истцом требования подлежат удовлетворению в части взыскания с казны Российской Федерации, в лице Министерства регионального развития Российской Федерации, являющегося главным распорядителем средств убытков в размере 793573 руб. 04 коп., поскольку обязанность по финансированию государственной программы в период проведения администрацией г.Саратова выплат, произведена не была.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что на момент вынесения решения Министерство регионального развития РФ являлось главным распорядителем бюджетных средств на приобретение жилья данной категории граждан.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении заявленного иска по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального и процессуального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основаниями к отмене принятого судебного акта, по существу, направлены на переоценку доказательств, которым судом первой инстанции была дана надлежащая оценка.

На основании изложенного, судебная коллегия апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, поскольку оно является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Саратовской области от 19 ноября 2008 года по делу N А57-4275/08-39 - оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Направить копии постановления арбитражного суда апелляционной инстанции лицам, участвующим в деле, в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Ю. Никитин

Судьи

Г.И. Агибалова Н.А. Клочкова