Об упразднении некоторых функций Федеральной службы по финансовым рынкам (Д.А. Вавулин, "Право и экономика", N 7, июль 2006 г.)

Об упразднении некоторых функций
Федеральной службы по финансовым рынкам

В ходе широкомасштабной административной реформы, начало которой было положено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 314)*(1), была радикальным образом изменена структура и система федеральных органов государственной власти. Теперь в систему государственных органов на федеральном уровне входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом функции по принятию нормативных правовых актов в основном закреплены за министерствами, функции по контролю и надзору за их применением- за службами, а функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом - за агентствами. Подобное разделение функций между независимыми друг от друга органами государственной власти призвано снизить возможность возникновения конфликта интересов, когда один государственный орган совмещает в одном лице правоустанавливающую и правоприменительную функцию, как это было ранее.

Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти не могло не затронуть и сферу государственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления в силу Указа N 314 была ликвидирована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России), сфера деятельности которой была существенным образом расширена по сравнению с функциями ее предшественницы. Основы организации деятельности ФСФР России, а также ее основные функции были определены постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"*(2), принятым в развитие положений Указа N 314. Окончательно статус ФСФР России был определен постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317*(3), утвердившим "Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам". В этом нормативном правовом акте были закреплены общие положения о ФСФР России, детализированы ее полномочия, а также подробно определены основы организации деятельности.

Помимо основной цели, состоящей в изменении структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, административная реформа преследовала и еще одну немаловажную цель - исключение избыточных и дублирующих функций различных федеральных органов исполнительной власти. На протяжении нескольких лет идеологи административной реформы активно работали в данном направлении, выявляя не свойственные государственным органам функции, а также случаи дублирования одних и тех же функций различными федеральными органами исполнительной власти. Ряд избыточных и дублирующих функций в части государственного регулирования рынка ценных бумаг был выявлен и в деятельности ФСФР России.

В этой связи следует отметить, что основные функции ФСФР России как органа, уполномоченного на регулирование рынка ценных бумаг, прежде всего определены в ст. 42 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон "О рынке ценных бумаг"). К их числу, среди прочих, всегда относились и следующие функции: установление нормативов, обязательных для соблюдения эмитентами ценных бумаг, и правил их применения; выдача генеральных лицензий на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; аттестация руководителей и сотрудников профессиональных участников рынка ценных бумаг. Также в соответствии со ст. 55 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" ФСФР России была наделена правом регулирования деятельности оценщиков, осуществляющих оценку активов акционерных инвестиционных фондов (АИФов) и паевых инвестиционных фондов (ПИФов), а также установления порядка представления и формы отчетности оценщиков АИФов и ПИФов.

Именно этот перечень функций ФСФР России, определенных законами "О рынке ценных бумаг" и "Об инвестиционных фондах", в сфере регулирования рынка ценных бумаг был признан избыточным и дублирующим и в целях совершенствования государственного регулирования отношений в сфере надзора на рынке ценных бумаг был исключен. Это было сделано Федеральным законом от 15 апреля 2006 г. N 51-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" (далее - Закон N 51-ФЗ)*(4).

Во-первых, Законом N 51-ФЗ упразднена функция ФСФР России по установлению нормативов, обязательных для соблюдения эмитентами ценных бумаг, и правил их применения. Справедливости ради следует отметить, что эту функцию ни ФКЦБ России, ни ФСФР России никогда в полной мере и не использовали. Обязательные для соблюдения нормативы установлены только для профессиональных участников рынка ценных бумаг, например нормативы достаточности собственных средств и др. В отношении эмитентов обязательных для соблюдения нормативов регуляторы фондового рынка никогда не устанавливали. Таким образом, Законом N 51-ФЗ была упразднена, по сути, не действующая функция ФСФР России.

Во-вторых, Законом N 51-ФЗ избыточной признана функция ФСФР России по выдаче генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также по приостановлению или аннулированию указанных лицензий. В этой связи следует отметить, что генеральная лицензия на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг была в свое время выдана ФКЦБ России только Банку России*(5). На основании генеральной лицензии Банк России лицензировал профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг кредитных организаций. Однако впоследствии действие генеральной лицензии Банка России было приостановлено*(6), после чего Банк России прекратил лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг кредитных организаций. С появлением постановления ФКЦБ России от 8 сентября 2000 г. N 12 "Об отмене Постановления ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. N 16 "Об утверждении Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" выдача генеральных лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг вообще была прекращена. В результате единственным органом, лицензирующим профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, стала ФКЦБ России, а затем ФСФР России. Таким образом, Законом N 51-ФЗ также устранена фактически долгое время уже не работающая функция ФСФР России.

В-третьих, Законом N 51-ФЗ избыточной признана функция ФСФР России по проверке соответствия квалификации руководителей и сотрудников (работников) профессиональных участников рынка ценных бумаг квалификационным требованиям (аттестация), которая осуществлялась в форме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификационного аттестата. Это действительно работающая функция. Аттестация персонала профессиональных участников рынка ценных бумаг осуществлялась ФКЦБ России с октября 1997 г. Впоследствии эта функция перешла по наследству от ФКЦБ России к ФСФР России. В последнее время ФСФР России осуществляла аттестацию в соответствии с приказом от 20 апреля 2005 г. N 05-17/пз-н "Об утверждении Положения о специалистах финансового рынка"*(7). Теперь в соответствии с Законом N 51-ФЗ ФСФР России лишилась права на проведение квалификационных экзаменов для руководителей и сотрудников профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также для других специалистов финансового рынка. При этом за ФСФР России сохранены полномочия по установлению квалификационных требований к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требований к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждению программ для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. ФСФР России предоставлены полномочия по определению условий и порядка аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов. При этом ФСФР России вправе осуществлять аккредитацию таких организаций. Тем самым обеспечивается возможность привлечения к аттестации высших учебных заведений и саморегулируемых организаций. Последние могут свободно осуществлять обучение граждан в соответствующих сферах деятельности, однако принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты они могут только в случае получения аккредитации в ФСФР России. Также ФСФР России определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц.

Следует отметить, что аналогичным образом обстоит дело и с аттестаций граждан в сфере деятельности управляющих компаний и специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов и паевых инвестиционных фондов. Это стало возможным, после того как Законом N 51-ФЗ были внесены изменения в п. 2 ст. 55 Закона "Об инвестиционных фондах". Теперь ФСФР России устанавливает квалификационные требования к работникам управляющих компаний и специализированных депозитариев, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа управляющей компании и специализированных депозитариев, утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, аккредитует организации, осуществляющие аттестацию, определяет типы и формы квалификационных аттестатов, ведет реестр аттестованных лиц. При этом квалификационные экзамены проводятся аккредитованными организациями. Они же и выдают квалификационные аттестаты.

И, наконец, в-четвертых, Законом N 51-ФЗ упраздняется функция ФСФР России по регулированию деятельности оценщиков акционерных и паевых инвестиционных фондов. Эта функция действительно является дублирующей, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" функции по регулированию оценочной деятельности возлагаются на органы, уполномоченные Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 "Об утверждении положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации"*(8) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной деятельности, является Министерство экономического развития и торговли РФ.

Д.А. Вавулин,

начальник отдела по организации взаимодействия с субъектами

Российской Федерации Регионального отделения Федеральной службы

по финансовым рынкам в Юго-Западном регионе (РО ФСФР России в ЮЗР),

кандидат экономических наук, доцент кафедры

"Государственное управление и финансы"

Института бизнеса и права ОрелГТУ,

специалист по корпоративному управлению

"Право и экономика", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2004. N 50; СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. Основные положения документа, за некоторым исключением, вступили в силу с момента официального опубликования, т.е. с 12.03.2004 г.

*(2) Российская газета. 2004. N 77; СЗ РФ. 2004. N 16. Ст. 1564.

*(3) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780; Российская газета. 2004. N 142.

*(4) Российская газета. 2006. N 84. Документ вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, за отдельными исключениями, т.е. со 2 апреля 2006 г.

*(5) Порядок выдачи ФКЦБ России генеральной лицензии был установлен постановлением ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. N 16 "Об утверждении положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг". В настоящее время документ утратил силу в связи с выходом постановления ФКЦБ России от 8 сентября 2000 г. N 12 "Об отмене Постановления ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. N 16 "Об утверждении Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг".

*(6) Распоряжение ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. N 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации".

*(7) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 23; Российская газета. 2005. N 125.

*(8) Российская газета. 2004. N 192; СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3670.