Проблемы практики переоформления права на землю (Д. Хаустов, "Корпоративный юрист", N 2, октябрь 2005 г.)

Проблемы практики переоформления права на землю

Каковы последствия непереоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком? Вправе ли органы власти требовать переоформления права? Всю ли территорию компания может переоформить из постоянного права постоянного (бессрочного) пользования в собственность без каких-либо ограничений? Обязан ли землепользователь переоформлять фактически неиспользуемые и ненужные ему территории, может ли он от них отказаться?

Проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю стоят сегодня перед большинством российских землепользователей и особенно злободневно - перед предприятиями. В предшествующий этап бурной приватизации государственного имущества земельное законодательство старалось исключить возможность передачи в собственность вместе с основными приватизируемыми активами земельные участки. Новое же законодательство, наоборот, направлено на сокращение применения ограниченных вещных прав на землю. Оно преследует установление двухуровневой системы основных видов титулов: собственность и аренда. В силу этого фактора в перспективе право постоянного (бессрочного) пользования сохранится только для крайне ограниченного круга лиц: государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также для органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 20 Земельного кодекса РФ).

Правовые проблемы переоформления права постоянного (бессрочного) пользования разбиваются на две основные группы вопросов: правовые основания переоформления и взимаемые платежи (выкупные и арендные). В силу значительного объема, а также налогово-правовой специфики проблемы о взимаемых платежах последние не освещаются в данной статье.

Закрепив в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (далее - Вводный закон) требование о необходимости переоформления юридическими лицами рассматриваемого права до 1 января 2006 г., законодатель не установил последствия невыполнения этого требования. У землепользователей сразу же возникают вопросы в отношении перспектив сохранения данного титула:

прекратится ли он автоматически без возможности переоформления на другие титулы в преимущественном порядке;

сохранится ли он без ограничений лишь при наличии на участке надлежащим образом оформленных на праве собственности зданий, строений или сооружений;

будет ли он принудительно переоформлен на право аренды;

будет ли он принудительно переоформлен на право собственности;

сохранится ли он без ограничений;

повлечет ли сохранение права (как до 1 января 2006 г., так и после) невыгодные для землепользователя условия.

Согласно п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. С другой стороны, в соответствии со ст. 3 Вводного закона юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и местного самоуправления) обязаны переоформить данное право на право аренды или приобрести участки в собственность до 1 января 2006 г. При анализе вопроса о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования нельзя забывать еще об одной проблеме - проблеме коллизии норм Земельного кодекса РФ с нормами ряда отраслевых федеральных законов, прямо предусматривавших уже после введения Кодекса в действие предоставление земельных участков на рассматриваемом титуле более широкому перечню видов организаций соответствующей отрасли. В связи с этой коллизией следует учитывать, что современная политика нашего государства в области земельных отношений направлена на вытеснение права постоянного (бессрочного) пользования и постепенную замену указанного титула на право собственности или аренды. С этой точки зрения представляется, что уже с момента принятия Земельного кодекса РФ не подлежали применению нормы отдельных отраслевых законов (ст. 31 ФЗ "О почтовой связи", ст. 28 ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", ст. 27 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", ст. 39 ФЗ "Об образовании"), предусматривавшие предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такой вывод также следует из п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, согласно которому нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Таким образом, из системной взаимосвязи п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ и ст. 3 Вводного закона следует, что бесспорная возможность гарантированного сохранения права постоянного (бессрочного) пользования у юридических лиц существует лишь до 1 января 2006 г., у физических же лиц - бессрочно.

Вместе с тем Земельным кодексом РФ в качестве оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не предусмотрено невыполнение требования о переоформлении этого права (ст. 45). Следовательно, после 1 января 2006 г. право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекратится.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 25 декабря 2003 г. N 512-О прямо указал, что положения земельного законодательства о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования не содержат оснований для изъятия земельных участков, а поэтому не могут рассматриваться как допускающие внесудебный порядок лишения имущества и тем более национализацию.

Устанавливая предельный срок переоформления, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 2 октября 2003 г. N 346-О, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав.

Несмотря на то что, с правовой точки зрения, даже при невыполнении обязанности по переоформлению до 1 января 2006 г. право постоянного (бессрочного) пользования не прекратится автоматически, уже сегодня очевидно, что со стороны органов власти будут предприниматься действия по понуждению землепользователей заключать договоры аренды. Так, по словам бывшего руководителя Департамента земельной политики Минимущества РФ Елены Бондаренко, "если компании не переоформят право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком самостоятельно, то территориальные органы Минимущества России будут через суд заключать с ними договоры аренды земли... Соответственно с предприятий будет взиматься арендная плата"*(1).

Более того, на практике уже сейчас встречаются случаи, когда органы власти в нарушение установленных Вводным законом сроков при помощи административных рычагов воздействия требуют переоформлять ограниченные вещные права на землю. Так, например, непереоформившим свои права землепользователям незаконно отказывают в получении разрешений на строительство (перепланировку), приемке возведенных строений в эксплуатацию, в подключениях к технологической инфраструктуре, создают прочие барьеры.

Возникает вопрос о том, правомочны ли органы власти обязывать землепользователей переоформлять свои земельные участки с учетом того, что, как было отмечено, право постоянного (бессрочного) пользования автоматически не прекращается?

В рамках поставленного вопроса представляется важным рассмотреть последствия сохранения у землепользователей права постоянного (бессрочного) пользования. Здесь следует отметить, что обладатели такого титула скованы в своих возможностях. В соответствии с п. 3 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Наряду с этим запретом п. 6 ст. 3 Вводного закона установлен также запрет на распоряжение правом постоянного бессрочного пользования путем его внесения в уставные капиталы коммерческих организаций.

Данные ограничения не влекут невозможность отчуждения недвижимости, расположенной на земельном участке, и не ограничивают это право. Однако в соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона переход прав на земельный участок, на котором расположена недвижимость, имеет следующие особенности: "При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений".

В конечном счете, непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования может повлечь не только ограничение правомочий землепользователя, но и целый ряд неблагоприятных последствий. Так, следует обратить внимание на то, что переоформление в собственность земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическими лицами по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ с применением налоговых ставок, гарантировано только до 1 января 2006 г. (ст. 3 Вводного закона). Далее такая возможность прямо не предоставляется (кроме случаев наличия у соответствующего землепользователя оформленных строений). Следовательно, есть основания полагать, что переоформление участков из постоянного (бессрочного) пользования в собственность после 1 января 2006 г. будет осуществляться по рыночным ценам.

Кроме того, можно предположить, что, исходя из приведенных формулировок законодательства, властями будут просто предприниматься отказы землепользователям в переоформлении их земель в собственность, чтобы обязать землепользователей брать участки лишь в аренду. На выкуп же следует рассчитывать лишь на торгах при условии предварительного отказа от права постоянного (бессрочного) пользования. Именно такая практика уже складывается по схожему в определенной мере титулу пожизненного наследуемого владения применительно к гражданам, осуществляющим на своих участках предпринимательскую деятельность или уже воспользовавшихся единожды своим правом однократно бесплатно приобрести в собственность земельный участок в соответствии с п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ.

Определившись с основаниями переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, необходимо рассмотреть вопрос о составе земельных участков, права на которые подлежат переоформлению. Здесь у землепользователя могут возникнуть две проблемы:

всю ли территорию он вправе переоформить из постоянного (бессрочного) пользования в собственность;

обязан ли он переоформлять фактически не используемые им территории, и может ли он от них отказаться вообще.

В соответствии с законодательством о переоформлении предприятия могут выкупить весь земельный участок, который находится у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, несмотря на то что зачастую местные власти стараются препятствовать этому. Особенно часто это происходит в крупных городах, где органы местного самоуправления пытаются урезать территорию. В данном случае законодатель на стороне землепользователя, который вправе выкупить землю в тех границах, в которых она была ему изначально предоставлена. Однако здесь необходимо учитывать следующее.

В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ выделяются земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, которые не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме этого, выделяются земельные участки, ограниченные в обороте, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Анализ этих перечней показывает, что ситуации, когда данные нормы могут быть применены к землям, используемым организациями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в настоящее время складываются редко. Все большее значение будет приобретать возможность применения к указанной ситуации нормы п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (далее - Закон о приватизации), многократно сужающей состав земель, которые можно переоформить в собственность в порядке, предусмотренном Вводным законом. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации, в частности, не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом земельные участки водоохранного и санитарно-защитного назначения, общего пользования, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению, а также предусмотренные генеральными планами развития территории для использования в государственных или общественных интересах. При столь расплывчатых формулировках всегда остается возможность причислить практически любой земельный участок к таким категориям.

Применение Закона о приватизации позволяет на практике существенно ограничить возможности землепользователей в приватизации земельных участков. Выход из данной ситуации должен быть основан на признании в правоприменительной практике позиции, в соответствии с которой пункт 8 ст. 28 Закона о приватизации будет рассматриваться не в качестве перечня запрещенных к приватизации участков, а в качестве перечня территорий, приватизация которых осуществляется не по процедурам указанного Закона, а по процедурам Земельного кодекса РФ. Тем более что именно такой подход вытекает из буквального прочтения рассматриваемых положений Закона о приватизации.

Следует учитывать также особенности переоформления земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с нормами, установленными Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Кроме того, необходимо помнить, что в соответствии с п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, не подлежат приватизации.

В отношении же отказа от неиспользуемых территорий следует сказать, что, исходя из общих норм земельного законодательства, по ненужным участкам (газоны, скверы, поляны, зеленые зоны, защитные полосы и пр.) можно в любой момент заявить отказ от своего права (ст. 45, 53 Земельного кодекса РФ). Однако для того, чтобы заявить такой отказ, землепользователь должен выделить территорию, от использования которой планируется отказаться, в самостоятельный участок. Это делается при помощи межевания, т.е. деления имеющегося участка на несколько новых с проведением кадастрового учета. Межевание позволит отделить участки, которые можно приватизировать, которые можно взять в аренду, оставить на существующем праве или вовсе отказаться от них. Следует, впрочем, отметить, что, согласно существующим расценкам на работы по межеванию, по которым сейчас работают землеустроительные организации, указанная процедура может обойтись достаточно дорого.

Поэтому представляется неправомерным навязывание выкупа территорий, которые землепользователем не используются. Однако на практике возникает следующая проблема. На момент начала межевания землепользователь не является собственником участка, а значит, он не имеет права проводить раздел территории без согласия собственника, т.е. компетентных органов власти. Законодательством вопросы раздела находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка не урегулированы, а понятие "часть земельного участка" не определено. Данные обстоятельства ведут к коллизии в толковании возможности переоформления единого участка частями. С одной стороны, при неполучении согласия компетентного органа власти на раздел участка переоформление должно проводиться на весь участок. С другой стороны, при допущении переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на части участка возможно проведение раздела по частям. Следует обратить внимание на то, что невозможность использования участка в связи с невозможностью его перепредоставления другим землепользователям не может быть основанием для отказа в межевании. Основанием для отказа в проведении межевания является только нарушение соответствующих нормативов и признание участка неделимым в соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ. В противном случае следует говорить о злоупотреблении правом со стороны органов власти при отказе землепользователю в согласовании раздела участка. Рассчитывать на положительное решение этой проблемы при недостижении договоренности с властями можно только через суд. Однако до внесения соответствующих изменений в законодательство выиграть такое судебное разбирательство будет не просто. Идеальным вариантом совершенствования законодательства в этом вопросе было бы закрепление четкого понятия "часть земельного участка", а также права землевладельца, землепользователя и арендатора на раздел и объединение находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка без согласия собственника*(2).

В качестве наглядного примера фактически не используемых площадей можно привести санитарно-защитные зоны, составляющие, как правило, значительный удельный вес площадей крупных промышленных предприятий. Здесь возникает целый ряд вопросов. Использует ли землепользователь соответствующие земельные участки? От ответа на первый вопрос во многом зависит вывод и о возможности отказа от земельных участков, входящих в состав санитарно-защитных зон. Санитарно-защитная зона - это установленное градостроительной документацией в соответствии с санитарными правилами ограничение для третьих лиц пользоваться определенными земельными участками, введенное с целью ослабления и устранения загрязнений, вредных физических воздействий на здоровье человека. Таким образом, установленное ограничение никак не связано с фактом использования предприятием этих земельных участков для своей деятельности, земля санитарно-защитных зон никак не участвует непосредственно в производственной деятельности предприятия. Санитарно-защитные зоны, как и прочие неиспользуемые предприятиями территории, достались как бы в нагрузку при приватизации.

Таким образом, санитарно-защитная зона представляет собой не территорию хозяйственной принадлежности предприятия с функциональным для него назначением, а территорию с ограниченным режимом землепользования. За вызванное негативным влиянием хозяйственной деятельности ограничение в режиме природопользования на данной территории предприятие вносит платежи за негативное воздействие на природу, а также возмещает причиняемый вред окружающей среде в других формах. При этом в силу п. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды", а также п. 10 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природо-пользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей среды. Ограничения, влекущие ущерб собственнику, также требуют компенсации в соответствии со ст. 57 Земельного кодекса РФ.

В большинстве случаев использование санитарно-защитной зоны носит фактический, а не юридический характер, так как такое использование не основывается на каком-либо праве. Вопрос о необходимости переоформления может быть поставлен лишь в том случае, если территория санитарно-защитной зоны находится у него в постоянном (бессрочном) пользовании и не занята иными землепользователями. В остальных случаях у него нет никаких прав на соответствующие земельные участки, а соответственно и нечего переоформлять. Поскольку санитарно-защитная зона не предполагает полного исключения землепользования в ней, то и оснований считать участок неделимым не имеется.

Представляется, что навязывание арендных правоотношений тем более не может быть признано правомерным. Дело в том, что арендные правоотношения подчиняются требованиям норм гражданского законодательства, а в соответствии со ст. 606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование, т.е. аренда - это в любом случае правоотношение по использованию земли, по извлечению из нее полезных свойств. В том случае, если санитарная зона используется предприятием для промышленных целей и предоставлена ему официально в пользование, то говорить о пользовании землей еще возможно. Однако если предприятие не использует земли санитарной зоны для производственных целей, не извлекает каких-либо полезных свойств, то не может быть по своей природе и правоотношений аренды.

Тем не менее без внесения соответствующих изменений в законодательство о возможности переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на части участка решить государственную задачу перевода землепользователей на двухуровневую систему прав на землю (собственность и аренда) будет затруднительно. Сроки здесь могут затянуться на десятилетия. Корректировка же законодательства в указанном направлении снимет не только временные барьеры переоформления, но и устранит целый ряд коллизий, в частности в определении цены переоформления по застроенным и незастроенным территориям, в расчете экономической целесообразности выбора землепользователем прав на части участка, в экономии средств на проведение межевания и прочее.

Д. Хаустов,

кандидат юридических наук, директор адвокатского бюро

"Хаустов, Ященко и Партнеры"

"Корпоративный юрист", N 2, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Материалы круглого стола "Выкуп земли и минимизация земельных платежей" // Финансовый директор. N 12 (18) . 2003 г. С.44-54.

*(2) См.: Шестак И. Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования землей на территории Московской области. // Корпоративный юрист. 2005. С.11-12. N 1.