Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2011 г. N 18АП-2697/11

г. Челябинск

11 апреля 2011 г.

Дело N А76-21257/2010

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.

при ведении протокола секретарем Курочкиной Е.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.02.2011

по делу N А76-21257/2010 (судья Костылев И.В.).

В заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Фортум" - Данилова Е.А. (доверенность от 01.01.2011 N 1260).

Открытое акционерное общество "Фортум" (далее - ОАО "Фортум", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным вынесенного в отношении него предписания Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора, заинтересованное лицо) от 30.06.2010 N П-19-172-ч-2003-рпр/7 об устранении нарушений, в части пунктов 10 и 11, а также Акта проверки от 02.07.2010 N А-19-Ч-2003-РПР в части пунктов 121 и 122.

Определением от 02.02.2011 Арбитражный суд Челябинской области прекратил производство по делу в части требований о признании недействительными пунктов 121 и 122 Акта проверки от 02.07.2010 N А-19-Ч-2003-РПР.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 04.02.2011 (резолютивная часть решения объявлена 02.02.2011) требования заявителя удовлетворены, оспоренные пункты предписания признаны недействительными. Кроме того, с Управления Ростехнадзора в пользу заявителя взысканы 2000 руб. в возмещение понесенных заявителем при обращении в суд судебных расходов по уплате госпошлины.

Не согласившись с решением суда, Управление Ростехнадзора обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо ссылается на то, что статьей 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) установлена обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечить укомплектованность штата в соответствии с установленными требованиями. Схема оперативного управления и штат опасного производственного объекта "Челябинская ТЭЦ-3" установлены в проектной документации. Технический проект прошел экспертизу Минэнерго СССР и был утвержден в установленном порядке. При приемке объекта в эксплуатацию перед пробным пуском объекта должно быть соблюдено условие об укомплектации объекта обученным персоналом. Установленная техническим проектом схема организации оперативного управления и штат эксплуатационного персонала являются установленными требованиями для указанного объекта. В силу п.3.3 ПБ 03-517-02 в проектной документации учитываются требования по обеспечению промышленной безопасности и предусматриваются мероприятия по предупреждению аварийных ситуаций и локализации их последствий, а при разработке таких мероприятий учитывается численность и размещение производственного персонала. То есть при изменении численности персонала необходимо внести изменения в проектную документацию, а внесение таких изменений требует проведение экспертизы. В каждой энергосистеме должно быть организовано круглосуточное оперативно-диспетчерское управление согласованной работой электростанций, задачами которого являются, в том числе, обеспечение надежности функционирования, предотвращение и ликвидация последствий технологических нарушений. В случае аварии на объекте недостаточная численность персонала не позволит локализовать и ликвидировать последствия.

Представитель ОАО "Фортум" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители Управления Ростехнадзора, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От заинтересованного лица в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителей. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей Управления Ростехнадзора.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ОАО "Фортум" зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1058602102437 и осуществляет эксплуатацию опасного производственного объекта "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03.

В период с 07.06.2010 по 02.07.2010 Управлением Ростехнадзора на основании распоряжения от 11.05.2010 N Ч-2003-рпр проведена проверка деятельности ОАО "Фортум" включая проверку филиала Челябинская ТЭЦ-3, его оперативной службы и химслужбы. Результаты проверки отражены в акте от 02.07.2010 N А-19-Ч-2003-рпр, пунктами 121 и 122 которого зафиксированы следующие нарушения эксплуатации указанного опасного производственного объекта: 1) укомплектованность штата работников (эксплуатационного персонала) не соответствует установленным требованиям - техническому проекту "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03. При этом уменьшение штата эксплуатационного персонала по сравнению с проектным произведено руководством ОАО "Фортум" (приказ генерального директора ОАО "Фортум" от 12.01.2010 N 3) без внесения в установленном порядке изменений в указанную проектную документацию и проведения государственной экспертизы проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (указано нарушение п.2 ст.8, п.1 ст.9 Закона N 116-ФЗ, п.1.2 Главы 1 Раздела 4 Книги 4 тома III Технического проекта "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03); 2) изменение схемы организации оперативного управления опасных производственных объектов (приказ генерального директора АОА "Фортум" от 12.01.2010 N 3) произведено руководством ОАО "Фортум" без внесения в установленном порядке соответствующих изменений в технический проект "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03 и проведения государственной экспертизы проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (указано нарушение п.2 ст.8, п.1 ст.9 Закона N 116-ФЗ, Главы 2 Раздела 4 Книги 4 тома III Технического проекта "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03).

На основании акта проверки Управлением Ростехнадзора в адрес ОАО "Фортум" выдано предписание от 30.06.2010 N П-19-172-ч-2003-рпр/7, пунктами 10 и 11 которого заявителю предписано устранить указанные нарушения в срок до 30.10.2010.

Считая указанное предписание незаконным, заявитель обратился с заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о наличии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного предписания.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Оспоренное предписание внесено Управлением Ростехнадзора в пределах полномочий, предоставленных ему п.3 ст.16 Закона N 116-ФЗ, а также Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401.

В силу ст.3 Закона N 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в этом Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

К видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности; подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях (п.1 ст.6 Закона N 116-ФЗ).

В соответствии со ст.8 Закона N 116-ФЗ, одним из обязательных условий принятия решения о начале расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом (п.1). Отклонения от проектной документации в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. Изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, подлежат государственной экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Изменения, вносимые в проектную документацию на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом (п.2).

Требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта изложены в ст.9 Закона N 116-ФЗ, в соответствии с п.1 которой, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе: соблюдать положения этого Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Аналогичные требования промышленной безопасности к эксплуатации опасных производственных объектов установлены в п.5.1 Общих правил промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 18.10.2002 N 61-А.

Пунктом 1.1.8 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Минэнерго Российской Федерации от 19.06.2003 N 229, предусмотрена необходимость распределения на каждом энергообъекте между структурными подразделениями функций и границ по обслуживанию оборудования, зданий, сооружений и коммуникаций.

Таким образом, на заявителя, как на лицо, эксплуатирующее опасный производственный объект - теплоэнергоцентраль, возложена обязанность соблюдать требования промышленной безопасности к эксплуатации такого объекта, включая обеспечение укомплектованности штата работников такого объекта в соответствии с установленными требованиями, а также распределение функций и границ по обслуживанию оборудования, зданий, сооружений и коммуникаций между структурными подразделениями.

Частью 2 статьи 48, частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства. Проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Комплектация объекта эксплуатационным персоналом и организация оперативного управления объекта относятся к функционально-технологическим решениям, в связи с чем, включаются в проектную документацию объекта, внесение изменений в которую требует проведения государственной экспертизы. Изложенные в апелляционной жалобе доводы в этой части судом принимаются.

Из материалов дела следует, что Уральским отделением Всесоюзного государственного научно-исследовательского и проектно-конструкторского института Внипиэнергопром Главниипроекта Министерства энергетики и электрификации в 1980 году разработан Технический проект по объекту "Челябинская ТЭЦ-3" шифр 7.521.Т.03, том III которого содержит технологическую часть.

Пунктом 1.2.2 Главы 1 "Организация эксплуатации и труда" указанного тома Технического проекта содержит расчет нормативной численности персонала ТЭЦ, осуществленный в соответствии с Приказом Минэнерго СССР от 21.10.1977 N 170 с учетом внесенных поправок в части нормирования численности обслуживающего персонала. Нормативная численность эксплуатационного персонала ТЭЦ-3 составила 316 человек, ремонтного персонала (среднегодовая численность) - 400 человек и среднегодовое количество приглашаемого персонала - 46 человек.

Главой 2 "Организация оперативного управления ТЭЦ" тома III Технического проекта установлено применение на объекте типовой схемы оперативного управления с распределением функций и границ по обслуживанию оборудования, сооружений и коммуникаций между персоналом ТЭЦ.

Приказом генерального директора ОАО "Фортум" от 12.01.2010 N 3 утверждены штатное расписание и организационная структура филиала ОАО "Фортум" Челябинская ТЭЦ-3.

В соответствии с утвержденным указанным приказом штатным расписанием, общее количество штатных единиц Челябинской ТЭЦ-3 составило 240,5. Утвержденная этим приказом организационная структура представляет собой схему подчиненности служб и отделов филиала.

На основании этих материалов Управление Ростехнадзора пришло к выводу о нарушении ОАО "Фортум" положений ст.9 Закона N 116-ФЗ ввиду несоблюдения требований Технического проекта к численности эксплуатационного персонала и к схеме оперативного управления.

Между тем, из текста Технического проекта не следует, что численность эксплуатационного персонала должна соответствовать штатной численности предприятия (возможность привлечения к эксплуатации объекта внештатных сотрудников не исключена) и доказательств фактической эксплуатации объекта персоналом в меньшем количестве, чем предусмотрено Техническим проектом, в материалы дела не представлено.

Утвержденная приказом от 12.01.2010 N 3 "Организационная структура Филиала Челябинская ТЭЦ-3 ОАО "Фортум" не имеет ничего общего с приведенной в Техническом проекте схемой оперативного управления, поскольку содержит исключительно разграничение служб и отделов филиала в порядке их подчиненности без распределения функций и границ ответственности по обслуживанию оборудования, сооружений и коммуникаций объекта. Доказательств изменения заявителем предусмотренной Техническим проектом схемы оперативного управления в материалах дела не имеется.

С учетом этих обстоятельств суд апелляционной инстанции полагает недоказанным представленными в материалы дела доказательствами факт нарушения заявителем ст.9 Закона N 116-ФЗ и положений Технического проекта.

В этой связи предписание Управления Ростехнадзора от 30.06.2010 в оспоренной части следует признать вынесенным без достаточных оснований.

Поскольку оспариваемые положения предписания необоснованно возлагают на заявителя обязанность по совершению действий, направленных на устранение нарушений, наличие которых не доказано, и неисполнение этих положений может повлечь привлечение заявителя к ответственности, такие положения являются нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Таким образом, следует признать правомерным вывод суда первой инстанции о доказанности материалами дела наличия совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного предписания. Оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об обоснованности требований заявителя не имеется.

Распределение судебных расходов, понесенных заявителем в связи с оплатой госпошлины при обращении в суд с заявлением, произведено судом первой инстанции в соответствии с требованиями ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающей обязанность суда отнести расходы на лиц, участвующих в деле пропорционально удовлетворенным требованиям.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и изменения решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.02.2011 по делу N А76-21257/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайтах Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru либо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по адресу http://rad.arbitr.ru.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев