Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2009 г. N 12АП-6044/2009

г. Саратов

Дело N А06-2127/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2009 года

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи В. Б. Шалкина,

судей О.И. Антоновой, А.Н. Бирченко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания О.А. Пальцевой

при участии в заседании представителей:

от истца - не явились, уведомлены надлежащим образом,

от ответчика - не явились, уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2009 года

по делу N А06-2127/2009, судья А.М. Соколова,

по иску Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования

к Муниципальному учреждению здравоохранения "Харабалинская ЦРБ"

о взыскании 64284 руб.

УСТАНОВИЛ:

Астраханский областной территориальный фонд обязательного медицинского страхования в соответствии со статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 4 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, обратился в арбитражный суд с иском к Муниципальному учреждению здравоохранения "Харабалинская ЦРБ" о взыскании с ответчика суммы задолженности по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан в размере 64284 руб.

В суде первой инстанции истец в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнил исковые требования и просил взыскать с ответчика неосновательное обогащение в размере 64284 руб.

Уточненные исковые требования были приняты судом первой инстанции к рассмотрению.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2009 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с данным решением, истец обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым исковые требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование своей апелляционной жалобы истец указывает на то, что у ответчика не было оснований для сбережения денежной суммы в размере 64284 руб., суд первой инстанции неправомерно не принял ссылку истца на разъяснения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, содержащиеся в письмах от 07.10.2008 г. N 7694-ВС, от 13.11.2008 г. N 8810-ВС. Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что согласно ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Следовательно, по мнению заявителя апелляционной жалобы, взыскание с Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования государственной пошлины в размере 2428 руб. 52 коп. является незаконным.

Проверив законность вынесенного судебного акта, изучив материалы дела, в том числе доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, 24 декабря 2007 г. Правительством Российской Федерации вынесено Постановление N 921 "О порядке предоставления в 2008-2009 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан", которым утверждены Правила предоставления в 2008-2009 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (далее Правила). Утверждена типовая форма договора о финансировании территориальным фондом обязательного медицинского страхования расходов по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Пунктом 2 Постановления Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации поручено давать необходимые разъяснения по вопросам организации и проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан, а также организовать заключение договоров в соответствии с типовой формой, утвержденной настоящим Постановлением.

15 апреля 2008 г. во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 года N 921 между Астраханским областным территориальным фондом обязательного медицинского страхования и МУЗ "Харабалинская ЦРБ" заключен договор N 24 о финансировании территориальным фондом обязательного медицинского страхования расходов по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан (л.д. 5-6).

Предметом настоящего договора является финансовое обеспечение Фондом осуществляемых Учреждением расходов по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан в порядке и на условиях, которые определены Правилами предоставления в 2008-2009 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 г. N 921.

В рамках вышеназванного договора фонд принял на себя обязательство по осуществлению медико-экономической экспертизы, представленных Учреждением счетов на оплату проведенной дополнительной диспансеризации работающих граждан и оплате ежемесячно, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным, осуществляемых Учреждением расходов по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан по представленным счетам.

В соответствии с пунктом 4 Правил объем и порядок проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан, а также указанный норматив определяются Министерством здравоохранения социального развития Российской Федерации.

В письме от 07.10.2008 г. за N 7694-ВС "О дополнительной диспансеризации" Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации было дано разъяснение, заключающееся в том, что граждане, прошедшие диспансеризацию в 2006 и 2007 годах, повторной диспансеризации в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" - не подлежат.

Письмом от 13.11.2008г. N 8810-ВС Министерство здравоохранения социального развития Российской Федерации сообщило, что указанное разъяснение вступает в силу и подлежит применению с 7 октября 2008 года.

В соответствии со статьей 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение).

По смыслу названной нормы, а также в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо, обратившееся с требованием о возмещении неосновательного обогащения, обязано доказать факт приобретения ответчиком денежных средств или сбережения имущества без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований.

Следовательно, для установления неосновательного обогащения необходимо отсутствие у истца оснований (юридических фактов), дающих ему право на получение имущества.

Такими фактами могут быть договоры, сделки и иные, предусмотренные статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии c Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. N 5487-1 (статья 3), (далее - Основ) регулируются отношения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Государственные гарантии предполагают предоставление гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в соответствии с государственными программами обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания граждан.

Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. N 921 "О порядке предоставления в 2008 - 2009 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан" были определены Правила предоставления в 2008- 2009 годах из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Данные Правила определяют условия предоставления субсидий бюджетам территориальных фондов, а также условия перечисления средств, поступивших в виде субсидий, учреждениям здравоохранения.

Субсидии предоставляются бюджетам территориальных фондов ежемесячно исходя из численности работающих граждан и норматива затрат на проведение дополнительной диспансеризации одного работающего гражданина. Дополнительная диспансеризация проводится учреждениями здравоохранения муниципального образования, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации.

Средства, полученные учреждениями здравоохранения, направляются на оплату труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан (за исключением врачей-терапевтов участковых, врачей общей семейной) практики, указанных врачей), и на приобретение расходных материалов, необходимых для проведения дополнительной диспансеризации.

В 2008 году в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" МУЗ "Харабалинская ЦРБ" была проведена дополнительная диспансеризация работающего населения.

На оплату медицинских услуг по проведению дополнительной диспансеризации работающих граждан ответчиком Фонду выставлен счет N 10 от 01 ноября 2008 г.

К данному счету прилагается реестр по состоянию на 31.10.2008 г., содержащий список граждан, в том числе, прошедших повторную диспансеризацию в октябре 2008 г.

Указанный реестр содержит сведения о прохождении вышеуказанными гражданами дополнительной диспансеризации.

Платежным поручением N 3989 от 12.11.2008 г. Фонд перечислил денежные средства МУЗ " Харабалинская ЦРБ" в счет оплаты за проведенную диспансеризацию в октябре 2008 г. по счету N 10 от 01 ноября 2008 г.

В соответствии с пунктом 4 Правил объем и порядок проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан, а также указанный норматив определяются Министерством здравоохранения социального развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 г. N 921 средства, полученные учреждениями здравоохранения на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, направляются ими на оплату труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан (за исключением врачей-терапевтов участковых, врачей общей (семейной) практики, медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер врачей общей (семейной) практики), и на приобретение расходных материалов, необходимых для проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан.

Согласно подпункту "д" пункта 8 указанного Постановления финансирование расходов территориальным фондов ОМС лечебного учреждения на проведение дополнительной диспансеризации осуществляется на договорной основе, с учетом утвержденной типовой формы договора.

Между Астраханским территориальным фондом ОМС и МУЗ "Харабалинская ЦРБ" заключен договор N 24 от 15.04.2008 г. о финансировании расходов по проведению дополнительной диспансеризации граждан.

Финансирование лечебного учреждения в 2008 году произведено в связи с выполнением государственного задания в полном объеме и надлежащего качества.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что взыскиваемая сумма не может быть квалифицирована как неосновательное обогащение исходя из смысла статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ссылку на разъяснения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации указанными в письмах от 07.10.2008 г. N 7694-ВС, от 13.11.2008 г. N 8810-ВС "О дополнительной диспансеризации" суд первой инстанции правомерно не принял во внимание, при этом правильно указав, что данные письма не являются основаниями для квалификации спорной суммы как неосновательное обогащение, правовые акты, регулирующие определенную сферу деятельности, состоят из нормативных правовых и индивидуально-правовых актов, не содержащих нормы права.

Согласно Разъяснениям о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 04.05.2007 г. N 88 (зарегистрирован в Минюсте России 14.05.2007 г. N 9449)) нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (Пункты 3 и 15 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 24.09.2007 г.).

Правовой акт признается нормативным правовым, если:

- издан официально, т.е. в рамках предоставленной соответствующему органу компетенции;

- направлен на установление, изменение или отмену правовых норм, т.е. имеет общеобязательное предписание, рассчитанное на многократное применение;

- распространяется на неопределенный круг лиц.

Следует отметить ряд требований к таким актам органов исполнительной власти. Во-первых, данные акты не могут изменять или дополнять законодательство. Во-вторых, они издаются в форме приказа или в ином установленном федеральным законодательством виде в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009(далее - Правила подготовки актов)).

Помимо нормативных правовых актов органы исполнительной власти принимают акты ненормативного характера, т.е. письменные документы, не устанавливающие, не изменяющие и не прекращающие установленных норм права. Такие правовые акты разъясняют применение норм права в конкретных ситуациях.

В соответствии с п. 2 Правил подготовки актов издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Поэтому письма нормативными правовыми актами не являются, следовательно, не обладают признаками общеобязательности.

Как правильно указал суд первой инстанции, если письмо вводит новые или изменяет имеющиеся нормы законодательства, то соответственно оно тем самым придает исходящему документу нормативный характер. Таким образом, документ, который по формальным признакам к нормативному правовому не относится, фактически таковым является.

В соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.08.2006 г. N 585 "Об утверждении Положения об организации деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей" деятельность Министерства по правовому регулированию осуществляется в соответствии с Порядком подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации", Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. N 576, Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321, Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30, Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452, и Временной инструкцией по делопроизводству Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства от 27 декабря 2004 г. N 323.

Вышеуказанные письма Минздравсоцразвития не прошли регистрацию, не содержат направленность кругу лиц, не опубликованы, доведены до сведения лечебного учреждения только в ноябре 2009 года.

Довод заявителя апелляционной жалобы о превышении ответчиком государственного задания в части повторной диспансеризации тех категорий граждан, целевое проведение диспансеризации которых ограничивалось предыдущими временными периодами и соответствующими источниками финансирования, судебной коллегией не принимается, так как договор N 24 от 15.04.2008 г., Постановление Правительства N 921, Приказ Минздравсоцразвития РФ от 20.02.2008 г. N 80н "О проведении в 2008 - 2009 годах дополнительной диспансеризации работающих граждан" не содержит условия о запрете на проведение повторной диспансеризации.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что исполнение соответствующим органом обязанности по разъяснению постановления Правительства РФ N 921 не несет дополнительной правовой нагрузки в виде изменения или прекращения возникших в рамках его исполнения правоотношений, судебной коллегией отклоняется, так как в письме от 07.10.2008 г. за N 7694-ВС "О дополнительной диспансеризации" вопреки требованиям законодательства установлены категории граждан, не подлежащие повторной диспансеризации.

Заявитель апелляционной жалобы правомерно указывает на то, что взыскание с Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования государственной пошлины в размере 2428 руб. 52 коп. является незаконным.

В пункте 20 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.05.2005 г. N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами гл. 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" указано, что при применении п/п. 1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации арбитражным судам следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к упомянутым органам относятся такие органы, которым право на обращение в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов предоставлено федеральным законом.

В соответствии со ст. 1 ФЗ от 16.07.99 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" обязательное социальное страхование является частью государственной системы защиты населения и представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных, установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Согласно ст. 1 ФЗ N 1499-1 (в редакции Федерального закона от 23.12.2003 г. N 185-ФЗ) обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

В пункте 2 статьи 6 ФЗ N 165-ФЗ указано, что субъектами обязательного социального страхования (участниками отношений по обязательному социальному страхованию) являются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Как следует из ст. 12 ФЗ N 1499-1, для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования создаются федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. На федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования возложена функция по обеспечению государственной политики в области обязательного медицинского страхования, в рамках которой они осуществляют деятельность, направленную на реализацию гарантированных ст. 41 Конституции Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.93 г. N 4543-1 "О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г." утверждены Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования и Положение о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Согласно п. 1 Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования (в редакции Федерального закона от 05.08.2000 г. N 118-ФЗ) территориальный фонд обязательного медицинского страхования создается для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования, является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением - юридическим лицом, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением.

В соответствии с п. 3 названного Положения территориальный фонд обязательного медицинского страхования наряду с другими функциями аккумулирует финансовые средства территориального фонда на обязательное медицинское страхование граждан; осуществляет финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (далее - страховщиками), заключившими договоры обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда; осуществляет финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы обязательного медицинского страхования; совместно с органами Государственной налоговой службы Российской Федерации осуществляет контроль за своевременным и полным поступлением в территориальный фонд страховых взносов, а также осуществляет контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

В соответствии с п.п. 8 п. 1 ст. 11 ФЗ N 165-ФЗ страховщики имеют право обращаться в суд с исками о защите своих прав и возмещении причиненного вреда.

Статьей 26 ФЗ N 1499-1 предусмотрено, что споры по медицинскому страхованию разрешаются судами в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации установлены льготы при обращении в арбитражные суды. Так, от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются:

- прокуроры, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов;

- истцы по искам, связанным с нарушением прав и законных интересов ребенка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части взыскания с Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования государственной пошлины в размере 2428 руб. 52 коп.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Астраханской области от 18 июня 2009 года по делу N А06-2127/2009 отменить в части взыскания с Астраханского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования в доход федерального бюджета Российской Федерации государственной пошлины в размере 2428 руб. 52 коп.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий по делу

В.Б. Шалкин

Судьи

О.И. Антонова А.Н. Бирченко