Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2009 г. N 12АП-6168/2009

г. Саратов

Дело N А12-8346/2009

28 сентября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2009 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Жевак И.И.,

судей Александровой Л.Б., Кузьмичева С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Цинцадзе И.Э.,

при участии в судебном заседании представителя управления транспорта и коммуникаций администрации Волгоградской области Зотова И.П., действующего на основании доверенности N 01-02/1674 от 12 декабря 2008 года, представителя управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Снедковой И.Ю., действующей на основании доверенности N 01-03/37-13 от 11 января 2009 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу главы администрации Волгоградской области, г. Волгоград,

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 26 июня 2009 года

по делу N А12-8346/2009 (судья Наумова М.Ю.),

по заявлению главы администрации Волгоградской области, г. Волгоград,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград,

третьи лица: Управление транспорта и коммуникаций администрации Волгоградской области, г. Волгоград, общество с ограниченной ответственностью "Ной", г. Волгоград, индивидуальный предприниматель Кочергин Владимир Ильич, г. Котово Волгоградской области,

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Волгоградской области обратился глава администрации Волгоградской области (далее - глава администрации, заявитель) с заявлением о признании недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области) по делу N 08-01-15-03/427-ВО от 30 января 2009 года о нарушении антимонопольного законодательства и предписание по делу N 08-01-15-03/427-ВО от 30 января 2009 года о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 26 июня 2009 года в удовлетворении требований главы администрации Волгоградской области отказано в полном объеме.

Глава администрации Волгоградской области не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции от 26 июня 2009 года по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

От УФАС по Волгоградской области в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу главы администрации Волгоградской области - без удовлетворения.

От ООО "Ной" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу главы администрации Волгоградской области - без удовлетворения.

Представители главы администрации Волгоградской области, общества с ограниченной ответственностью "Ной", индивидуального предпринимателя Кочергина Владимира Ильича в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений N N 90459 5, 90462 5, 90463 2.

В силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание иных лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 25 сентября 2009 года по 28 сентября 2009 года. После перерыва судебное заседание продолжено.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, 30 января 2009 года комиссией УФАС по Волгоградской области по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства вынесено решение по делу N 08-01-15-03/427-ВО, которым признан факт нарушения главой администрации Волгоградской области статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которое выразилось в принятии подпунктов "в", "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.2, 6.4, 6.7 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года N 1202.

Комиссией УФАС по Волгоградской области 30 января 2009 года выдано предписание по делу N 08-01-15-03/427-ВО, обязывающее главу администрации Волгоградской области в трехмесячный срок со дня получения предписания устранить нарушение статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с указанными ненормативными актами, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемые решение и предписание комиссии УФАС по Волгоградской области вынесены в рамках полномочий антимонопольного органа, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Апелляционная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит изменению по следующим обстоятельствам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующими требованиями.

Согласно пункту 7 статьи 14 Федерального закона от 06октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении поселений находятся вопросы местного значения, к которым отнесена организация транспортного обслуживания населения.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района, а создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа в силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта Российской Федерации находятся в компетенции субъекта Российской Федерации, то глава администрации Волгоградской области принял Постановление от 09 сентября 2008 года N 1202 об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области в соответствии со своей компетенцией.

Система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации и федеральным законам (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 марта 2001 года N 55-О).

Отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения в Волгоградской области, регулируются нормами Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденного Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года N 1202.

Данные Правила опубликованы в издании газеты "Волгоградская правда" N 185 от 10 сентября 2008 года и являются действующим нормативным правовым актом.

Следовательно, действие Правил распространяется на всех юридических лиц, независимо от организационно-правовых форм, а также на физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе на владельцев и водителей транспортных средств, осуществляющих пассажирские перевозки.

Как обоснованно установлено судом первой инстанции, подпункт "в" пункта 2.3. Правил устанавливает необходимость перевозчиком предоставлять организатору копии лицензии на право осуществления деятельности по перевозке пассажиров с приложением копий лицензионных карточек на автобусы в количестве согласно проекту расписания движения, чем наделяет орган местного самоуправления в лице организатора правом контроля за соблюдением лицензионных требований, который входит в полномочия федерального органа власти.

В соответствии с пунктом 10, пунктом 11 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 года N 637, лицензионная карточка является документом, подтверждающим наличие лицензии и удостоверяет право лицензиата на осуществление пассажирских перевозок на конкретном транспортном средстве.

Согласно пункту 12 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек, при изменении состава транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, лицензиат в 15-дневный срок обязан направить или представить в лицензирующий орган заявление о выдаче дополнительных выписок из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионных карточек), а также документы, предусмотренные подпунктами "а" и "б" пункта 6 настоящего Положения. В этом случае выписки из документа, подтверждающего наличие лицензии (лицензионные карточки), выдаются в течение 10 дней с даты подачи заявления.

В пунктах 14.5, 14.6 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажирским автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 18 декабря 2006 года N 153, установлено, что в приложении к документу, подтверждающему наличие лицензии, указываются сведения о транспортных средствах лицензиата, используемых для перевозок пассажиров, в том числе - марки, модели и государственные регистрационные знаки; на каждое транспортное средство, предполагаемое к использованию для перевозок пассажиров, выдается лицензионная карточка.

Согласно пунктам 6.1 и 6.7 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Данным требованием создаются дискриминационные условия для деятельности перевозчиков, создается неравное положение для перевозчиков в развитии их предпринимательской деятельности и ограничивается право субъектов предпринимательства на оказание услуг.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением лицензионных требований.

Согласно пункту 6.2., пункту 6.7 Правил пользование дорожными коммуникациями, расположенными на маршруте регулярных перевозок, осуществляется на основе договора, заключенного между их владельцем и перевозчиком; использование автобусных остановок маршрутов регулярных перевозок при организации специальных, туристско-экскурсионных и заказных автобусных маршрутов не допускается.

Указанными пунктами субъектом Российской Федерации установлен запрет в области дорожного движения Российской Федерации.

Однако законодателем установлена не только административная ответственность за нарушение федеральных правил, но и одновременно установлено такое правовое регулирование посадки и высадки пассажиров, при котором снижен уровень правовых гарантий предусмотренных законодательством в области дорожного движения и дорожной безопасности участников дорожного движения, поскольку фактически предписывает перевозчикам и водителям автобусов, не имеющим контрактов на транспортное обслуживание пассажиров, осуществлять посадку и высадку пассажиров в неустановленных местах; необоснованно устанавливает запрет участникам дорожного движения пользоваться дорогой.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" участники дорожного движения имеют право свободно и беспрепятственно передвигаться по дорогам в соответствии и на основании установленных правил. А согласно Временным правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденным приказом Министра транспорта Российской Федерации от 29 сентября 1997 года (п. п. 4, 16, 18, 23, 41, 160, 175, 177), перевозки пассажиров всеми видами автотранспортных средств осуществляются на всех видах сообщений (внутригородских, пригородных, междугородных городских, пригородных маршрутах) с соблюдением Правил дорожного движения.

Таким образом, установление запрета перевозчикам пользоваться объектами транспортной инфраструктуры влечет возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, снижает уровень гарантий государственной защиты прав граждан.

При указанных обстоятельствах суд правомерно признал требования подпункта "в" пункта 2.3., пункта 6.2., пункта 6.7. Правил не основанными на действующем законодательстве, и ограничивающими конкуренцию, создающими препятствия для доступа перевозчиков на рынок посредством открытия новых маршрутов и расширения действующих.

Однако судом апелляционной инстанции установлено, что положения подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года N 1202 относятся, прежде всего, к вопросу обеспечения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров.

В подпунктах "д", "е", "ж" пункта 2.3., подпункте "б" пункта 2.5. Правил указано на необходимость предоставления перевозчиком организатору схемы расположения конечных автобусных остановок, площадок для разворота и отстоя автобусов, согласованные органами местного самоуправления, органами государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел по Волгоградской области, дорожными организациями, главными архитекторами городских округов, муниципальных районов (в случае отсутствия в населенном пункте автовокзала или автостанции); проекта маршрутного расписания, согласованного с владельцами автовокзалов (автостанций), расположенных по маршруту следования; сведений о составе и квалификации водителей по установленной организатором форме (для междугородных маршрутов) при организации нового маршрута, организации движения автобусов на действующем маршруте или внесении изменения в схему движения действующего маршрута.

Данные требования направлены на получение потребителем качественной и безопасной услуги, термин "согласование" подразумевает возможность упорядочения автовокзалами (автостанциями) посадку (высадку) пассажиров в конкретное время и в конкретном населенном пункте, что не может привести и не приводит к ограничению конкуренции.

В соответствии с пунктом 2.6. Правил в случае, если заявление подано на организацию нового автобусного маршрута или на внесение изменений в схему движения действующего автобусного маршрута, организатор формирует комиссию по обследованию пригородных и межмуниципальных автобусных маршрутов для проведения оценки соответствия автобусного маршрута требованиям, установленным действующим законодательством.

Абзацем 2 пункта 14, пунктом 25, пунктом 29 Приказа Минтранса РСФСР N 200 от 31 декабря 1981 года установлено, что для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия, перед открытием автобусного маршрута предприятия и организации создают по согласованию с местными Советами народных депутатов комиссии с участием представителей дорожных органов и Государственной автомобильной инспекции. Комиссии обследуют условия организации перевозок на маршруте и составляют акт о готовности маршрута к началу автобусного движения. При наличии недостатков комиссия определяет в акте меры по их устранению с указанием сроков и ответственных лиц. Маршрут открывается после устранения недостатков, отмеченных в акте.

Таким образом, обследование маршрутов производится вне зависимости от того, используется или не используется существующая схема движения.

Согласно пункту 2.10, пункту 3.1., пункту 3.2. Правил на основании распоряжения перевозчик обязан в десятидневный срок составить и представить на утверждение организатору паспорт маршрута в двух экземплярах, согласованный с Управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного управления внутренних дел по Волгоградской области и организациями, осуществляющими содержание и эксплуатацию автомобильных дорог, а также сводное маршрутное расписание движения автобусов, согласованное с органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов Волгоградской области. По ходатайству перевозчика срок оформления маршрутной документации может быть продлен на 10 дней.

Движение автобусов на маршрутах организуется по расписаниям (графикам), утвержденным организатором. Расписанием определяются количество автобусов на маршруте, интервалы движения, количество рейсов и время движения автобусов между остановочными пунктами. Количество автобусов на маршруте должно соответствовать имеющемуся пассажиропотоку и пропускной способности улично-дорожной сети и дорожных коммуникаций.

Перевозчики обязаны составлять следующие виды расписаний движения:

- сводное маршрутное расписание;

- станционное расписание движения автобусов;

- рабочие маршрутные расписания, выдаваемые для исполнения водителю.

Порядок составления и формы расписаний определяются в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200.

В соответствии с пунктом 52, пунктом 55 Приказа Минтранса РСФСР N 200 от 31 декабря 1981 года автотранспортные предприятия и организации обязаны составлять сводное маршрутное расписание для городских, пригородных и междугородных сообщений в табличной форме. Расписания автобусов для городских и пригородных маршрутов ежегодно утверждаются транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта) по согласованию с местными Советами народных депутатов.

Отмена сводного расписания ухудшит безопасность дорожного движения, нарушит права потребителей на получение безопасной услуги.

Составление расписания движения автотранспорта на маршруте без учета пассажиропотока нарушает положения пункта 3 Приказа Минтранса РСФСР N 200 от 31 декабря 1981 года.

В пункте 2.12. Правил указано, что после проведения проверки организатор утверждает паспорт маршрута и сводное маршрутное расписание движения автобусов и издает распоряжение об открытии движения на маршруте. Утверждение паспорта маршрута без расписания движения автобусов не допускается.

В случае установления нарушений в оформлении названных документов перевозчик обязан в десятидневный срок устранить нарушения.

Указанный пункт не влечет за собой ограничения прав перевозчика, поскольку утвержденный паспорт маршрута является конечным документом, дающим право работы на маршруте, а без утвержденных схемы маршрута и графика (расписания) движения осуществление перевозки пассажиров перевозчиками невозможно.

Пунктом 2.17. Правил установлено, что утвержденные паспорт маршрута и расписание движения автобусов аннулируются организатором в случаях:

- невозобновления движения на маршруте в течение трехмесячного срока;

- самовольного изменения перевозчиком утвержденной схемы движения автобусов на маршруте или изменения утвержденного расписания движения автобусов;

- аннулирования действия лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров;

- приостановления действия лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров на срок более трех месяцев;

- передачи паспорта маршрута или расписания движения автобусов другому перевозчику.

Аннулирование паспорта маршрута и расписания движения автобусов осуществляется путем издания распоряжения организатором.

В соответствии с параграфом 3 раздела 1 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных Приказом Министерства автотранспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176 автотранспортные предприятия и организации должны обеспечивать потребность населения в пассажирских перевозках, безопасность пассажиров при пользовании автомобильным транспортом, создание им удобств, культурное обслуживание их на автовокзалах, автостанциях, в автобусах, легковых автомобилях, сохранность и своевременную перевозку багажа.

Следовательно, невозобновление движения на маршруте без объективных причин является грубым нарушением транспортной дисциплины, кроме этого нарушаются права потребителей в связи с отсутствием транспортных средств на маршруте или нарушением графика (расписания) движения на маршруте.

На основании пункта 3.3. Правил, расписания движения составляются перевозчиком на основании данных нормирования скоростей движения автобусов и материалов обследования пассажиропотоков на маршрутах.

Независимо от разнотипности подвижного состава на пригородном маршруте норма времени на рейс устанавливается единая, определяемая по подвижному составу с более низкими динамическими качествами.

При утверждении сводного маршрутного расписания организатор должен обеспечить контроль за скоординированным и равномерным движением автобусов на маршруте, обеспечивая равные условия работы на маршруте для всех перевозчиков, а также за соответствием расписания требованиям безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации N 2 от 8 января 1997 года владельцы автобусов обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

Пунктом 5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации N 2 от 8 января 1997 года предусмотрено, что владельцы автобусов обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозок с учетом дорожных и погодно-климатических условий, устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток в целях обеспечения перевозок пассажиров без нарушения норм вместимости.

Таким образом, право организатора (заказчика) пассажирских перевозок на установление определенных критериев, связанных с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, не направлено на ограничение свободы предпринимательской деятельности. Организация движения по внутримуниципальным маршрутам должна осуществляться на общих для всех перевозчиков условиях, утвержденных субъектом Российской Федерации.

Согласно пункту 3.5. Правил перевозчики обязаны работать на маршруте по единому сводному маршрутному расписанию. В случае обслуживания автобусного маршрута несколькими перевозчиками в сводном расписании перевозчики указывают порядковые номера автобусов и наименование каждого перевозчика, имеющего оформленный в соответствии с настоящими Правилами паспорт маршрута. В случае если перевозчики не достигли договоренности по составлению сводного маршрутного расписания, то данное расписание составляет организатор.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.

Пунктами 5.2.1 - 5.2.3 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министра транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года N 2 предусмотрена обязанность владельца автобуса: составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков; разрабатывать графики (расписания) движения.

Частью пятой статьи 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР (утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 года N 12), предусмотрено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписанию. Порядок утверждения расписания движения автобусов и маршрутных таксомоторов устанавливается Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР.

Согласно пункту 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200, параграфа 5 "Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР", утвержденных Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, расписания движения автобусов и таксомоторов для городских, пригородных и внутрирайонных маршрутов утверждаются по согласованию с местными Советами народных депутатов, транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта).

В пункте 4.4. Правил указано, что тип автобусов, используемых на регулярных автобусных маршрутах, должен соответствовать виду перевозок и интенсивности пассажиропотока.

Согласно параграфу 4 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом РСФСР, утвержденных приказом Министерства транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176, и действующих в части, не противоречащей главе 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, перевозки пассажиров осуществляются в маршрутных автобусах; в автобусах, предоставляемых государственным и кооперативным предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам по договорам или отдельным заказам; в маршрутных таксомоторах и таксомоторах индивидуального пользования; в легковых автомобилях, предоставляемых предприятиям, учреждениям и организациям для служебного пользования, а также гражданам по отдельным заказам.

Право перевозчиков определять тип транспортного средства не ограничено федеральным законодательством, также не устанавливается предпочтение определенному типу транспортных средств.

Хозяйствующий субъект, открывая маршрут, самостоятельно определяет вид транспорта, его количество, исходя из необходимости удовлетворения спроса на вновь открываемом маршруте.

Пунктом 5.1. Правил установлено, что перевозки пассажиров на автобусных маршрутах осуществляются в соответствии с нормативными актами Российской Федерации и Волгоградской области, а также на основании договоров на организацию транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом, заключаемых между организатором и перевозчиком в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" организация дорожного движения - комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.

Статьей 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ дорожного движения установлены основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения:

- приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;

- приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;

- соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения;

- программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Пассажирские перевозки осуществляются по маршрутной сети на основании договоров между заказчиком и перевозчиком на выполнение соответствующего заказа на осуществление пассажирских перевозок.

Договор на выполнение заказа на осуществление пассажирских перевозок заключается заказчиком и перевозчиком по итогам проведения открытого конкурса на получение заказа на осуществление пассажирских перевозок на основе типового договора. Заказчиком является орган исполнительной власти (орган местного самоуправления), уполномоченный на организацию пассажирских перевозок

Согласование всех условий перевозки (маршруты, графики движения, количество транспортных средств и т. д.) должно быть в рамках договора с заказчиком либо надлежаще уполномоченным органом, действующим по поручению заказчика.

Указанное требование Правил направлено на укрепление транспортной дисциплины, обеспечение безопасных условий перевозки пассажиров, развитию конкуренции между перевозчиками, улучшение транспортного обслуживания населения пассажирскими перевозками.

В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.

В подпункте "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статьям 1 и 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер защиты жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ), устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения (статья 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ). Пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Следовательно, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 статьи 6 Федерального закона нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области безопасности дорожного движения обязательны для органов местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.

Статья 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ приводит перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством заключения договоров с перевозчиками на оказание услуг по безопасной перевозке граждан на муниципальных регулярных маршрутах. При этом заключение договора с победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке.

При таких обстоятельствах оспариваемые нормы Правил, предусматривающие выполнение пассажирских перевозок при наличии действующего разрешения, выдаваемого на основании договора, заключенного уполномоченным органом с перевозчиком, не нарушают прав перевозчиков.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом того, что глава администрации Волгоградской области своими действиями по утверждению Правил в части подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 поставил одних хозяйствующих субъектов в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

УФАС по Волгоградской области не доказало нарушение главой администрации Волгоградской области законодательства, выразившееся в ущемлении интересов частных перевозчиков и способное повлечь либо повлекшее ограничение конкуренции в указанной части.

Апелляционная коллегия считает, что действия главы администрации Волгоградской области по принятию постановления от 09 сентября 2008 года N 1202 об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области в части подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 не нарушают закон или иной правовой акт, не нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц.

При таких обстоятельствах дела у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленного требования в полном объеме.

Следовательно, состоявшееся по делу решение суда первой инстанции подлежит изменению.

Порядок распределения судебных расходов, к которым относится и государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы, регулируется главой 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1.1. пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 26 июня 2009 года по делу N А12-8346/2009 изменить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 30 января 2009 года по делу N 08-01-15-03/427-ВО в части признания факта нарушения Главой администрации Волгоградской области Максютой Н.К. статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, выразившееся в принятии подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года N 1202.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 30 января 2009 года по делу N 08-01-15-03/427-ВО в части обязания устранить нарушения Главой администрации Волгоградской области Максютой Н.К. статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ, выразившееся в принятии подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальных сообщениях в Волгоградской области, утвержденных Постановлением главы администрации Волгоградской области от 09 сентября 2008 года N 1202, изменив указанные Правила посредством отмены подпунктов "д", "е", "ж" пункта 2.3, подпункта "б" пункта 2.5, пунктов 2.10, 2.6, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 4.4, 5.1, 5.5, 6.4. или изменения указанных пунктов в части, нарушающей антимонопольное законодательство.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.И. Жевак

Судьи

Л.Б. Александрова С.А. Кузьмичев