Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2008 г. N 13АП-7018/2008

г. Санкт-Петербург

25 августа 2008 г.

Дело N А26-887/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 августа 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Петренко Т.И.

судей Савицкой И.Г., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Марковой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер13АП-7018/2008) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19.05.2008 по делу N А26-887/2008 (судья Шатина Г.Г.), принятое

по заявлению Федерального государственного учреждения "Беломорско-Онежское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства" (ФГУ "Беломорканал")

к Территориальному управлению федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия

3-е лицо Управление Федерального казначейства по Республике Карелия

о признании недействительным предписания

при участии:

от заявителя: Шалонин А.А., доверенность N 02/26-08 от 31.12.2008;

Козинский Б.П., доверенность от 15.01.2008

от ответчика: Калабухов С.А., доверенность от 08.08.2008

от 3-го лица: Лисовая В.Д., доверенность N 10-14-01/48 от 14.01.2008

установил:

Федеральное государственное учреждение "Беломорско-Онежское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства (далее - ФГУ "Беломорканал", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия о признании недействительным, как не соответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации, предписания N 06-02-08/188 от 18.12.2007 по устранению выявленных нарушений неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств.

Решением от 19 мая 2008 года суд удовлетворил заявленные требования.

На указанное решение Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия подана апелляционную жалобу, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права. По мнению подателя жалобы, требование о возмещении израсходованных средств федерального бюджета на выплату надбавок за специальные звания в сумме 16,6 тыс. рублей является правомерным, поскольку выплата надбавок и их размер, по указанным ведомственным званиям, законодательством Российской Федерации и условиями трудового договора от 31 марта 2005 года не предусмотрены и не согласованы с Федеральным агентством морского и речного транспорта. Территориальное управление в жалобе также указывает на правомерность требования о возмещении израсходованных средств федерального бюджета на оплату работ по реконструкции канала в сумме 7 100,2 тыс. рублей, поскольку выполнение указанных работ документально не подтверждено.

В судебном заседании представитель Территориального управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, а представитель ФГУ "Беломорканал" просил оставить жалобу без удовлетворения, считая решение суда законным и обоснованным. Представитель УФК по РК не поддерживает апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Как видно из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия была проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2005, 2006 и 9 месяцев 2007 года, о чем составлен акт от 23.11.2007 (том 1, л.д. 15-33). Проверкой начисления и выплаты заработной платы, премий, доплат и надбавок к должностному окладу руководителя ФГУ "Беломорканал" установлено, что ему неправомерно выплачивается ежемесячная надбавка за звание "Почетный ветеран ББК" и "Заслуженный работник транспорта Российской Федерации", поскольку такая надбавка трудовым договором не предусмотрена, с Федеральным агентством морского и речного транспорта не согласована, чем нарушены пункт 7.1 Устава ФГУ "Беломорканал" и пункт 3.2 трудового договора. Кроме того, было установлено завышение стоимости работ на сумму 7 100, 2 тыс. руб. по реконструкции канала в результате оплаты ЗАО "Карелстроймеханизация" работ, выполнение которых документально не подтверждено. Данные факты явились основанием для вывода о нарушении учреждением статей 34, 38 и 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

По результатам проверки вынесено предписание от 20.12.2007 по устранению выявленных нарушений и принятия мер к возмещению неправомерно произведенных расходов (том 1, л.д. 14-15).

Полагая, что данное предписание не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, нарушает права и интересы учреждения в экономической сфере, оно обратилось в арбитражный суд.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Следовательно, исполнение расходов бюджета подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах, а также рациональность использования бюджетных средств.

В основе использования бюджетных средств находится также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который в силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование бюджетных средств является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (статья 283 Кодекса).

Статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно, в том числе на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Таким образом, приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что с точки зрения бюджетного законодательства фактом допущенного нарушения нецелевого использования бюджетных средств является недостижение той цели, для решения которой выделяются средства.

В ходе проверки было установлено, что согласно пункту 3.2. трудового договора от 31.03.2005, заключенного Федеральным агентством морского и речного транспорта с Шалониным А.А. - руководителем ФГУ "Беломорканал" к должностному окладу установлены следующие надбавки и доплаты:

- за сложность и напряженность труда в размере 200% должностного оклада;

- персональная надбавка в размере 200% должностного оклада;

- за увеличение объема и повышение качества оказываемых государственных услуг в размере 0,5% от полученных доходов по внебюджетной деятельности;

- иные надбавки и доплаты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании приказа руководителя учреждения от 16.01.2006 N 12 Шалонину А.А. в 2006 году выплачивалась надбавка за звание "Почетный ветеран ББК" в размере 30% тарифной ставки 1 разряда ETC в месяц и за звание "Заслуженный работник транспорта Российской Федерации" в размере 150% тарифной ставки 1 разряда ETC в месяц.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора посчитало, что поскольку выплата таких надбавок законодательством Российской Федерации и условиями трудового договора не предусмотрена, с Федеральным агентством морского и речного транспорта не согласована, то выплаченные 16, 6 тыс. руб. подлежат возмещению бюджету.

Заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты и стимулирования труда.

Система оплаты труда по смыслу статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации представляет собой совокупность правил определения заработной платы, которые включают в себя как способ установления соотношения между мерой труда и мерой вознаграждения за него, на основании чего строится порядок исчисления заработка работника, конкретные размеры тарифных ставок, окладов. В систему оплаты труда включаются также условия и порядок выплаты и размеры доплат и надбавок компенсационного характера, условия и порядок выплаты и размеры доплат и надбавок стимулирующего характера, премий. При этом система оплаты труда любого работодателя устанавливается в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, что означает, что условия оплаты труда у каждого работодателя должны основываться на тех гарантиях, которые предусмотрены Трудовым кодексом, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами.

Статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации для работников организаций, финансируемых из бюджета, установлены особые правила установления системы труда. Система оплаты труда должна найти отражение в коллективном договоре, соглашении любого вида либо локальном нормативном акте.

Исходя из статьи 145 Трудового кодекса РФ оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, производится в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Согласно положениям пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации N 785 от 14.10.1992 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" учреждения, организации и предприятия, находящиеся на бюджетном финансировании, в пределах выделенных бюджетных ассигнований самостоятельно определяют виды и размеры надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера, имея в виду, что квалификация работников и сложность выполняемых ими работ учтены в размерах ставок и окладов, определяемых на основе единой тарифной сетки.

Разъяснением Министерства труда Российской Федерации "О порядке установления стимулирующих надбавок руководителям учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании", утвержденным постановлением Минтруда Российской Федерации от 20.01.1994 N 6, установлено, что стимулирующие надбавки к должностным окладам руководителей учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, устанавливаются решением вышестоящего органа управления применительно к порядку, определенному в соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 14,10.1992 N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки" для других категорий работников данного учреждения (организации, предприятия)".

В соответствии с пунктом 7.9 Коллективного договора между работниками ФГУ "Беломорканал" (том 1, л.д. 83) предусмотрена выплата надбавки к должностным окладам работникам, имеющим почетные звания и награжденные значками, в том числе - "Почетный ветеран ББК" в размере 30% тарифной ставки 1 разряда ETC, "Заслуженный работник транспорта Российской Федерации" в размере 150% тарифной ставки 1 разряда ETC. Работники, имеющие несколько почетных званий, надбавку получают только за одно (высшее) звание. "Почетные ветераны ББК" получают надбавку за это звание независимо от других почетных званий. При этом действие коллективного договора распространяется на всех работников предприятия (пункт 1.4). Почетное звание "Заслуженный работник Российской Федерации" входит в перечень почетных званий, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 30.12.1995 N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации".

Согласно представленному в материалы дела письму Федерального агентства морского и речного транспорта от 13.05.2008 N ОШ-27/3886 в утвержденной на 2006 год ФГУ "Беломорканал" смете расходов за счет ассигнований из федерального бюджета по фонду оплаты труда включены расходы на основную заработную плату, выплату премий, районных доплат и поощрительных надбавок (том 3).

Вместе с тем, хотя учреждением и не представлено доказательств согласования выплат руководителю надбавок стимулирующего характера к должностному окладу с вышестоящей организацией, однако доказательств, свидетельствующих о превышении учреждением средств, выделенных на оплату труда, равно как и привлечение средств от иных источников, в материалы дела контролирующим органом не представлено. Следовательно, использование средств по коду бюджетной классификации, определившему их целевое назначение, исключает нецелевое использование бюджета. При этом следует отметить, что учреждению по данному эпизоду не вменяется нарушение каких-либо норм Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Следующий эпизод связан с неправомерной оплатой учреждением ЗАО "Карелстроймеханизация" работ по транспортировке и отсыпке над водой песка и посеву многолетних трав в 2006 году.

В соответствии со статьей 763 Гражданского кодекса Российской Федерации по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные и иные связанные со строительством работы и передать их государственному заказчику, а заказчик обязуется их оплатить и принять. Таким образом, обязанность заказчика по оплате работ закон связывает с фактом принятия им результата работ при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок.

Между учреждением и ЗАО "Карелстроймеханизация" был заключен контракт N 20 от 14.08.2003 на реконструкцию сооружений Беломорканала (том 1, л.д. 39-63). ЗАО "Карелстроймеханизация" в свою очередь 02.11.2005 заключило договор субподряда с ЗАО "Беломорстрой". Исследуя акты выполненных работ ЗАО "Беломорстрой" N 2-5 от 19.06.2006 и N 2-9 от 28.06.2006 (том 2, л.д. 40-43), в которые были включены работы по укреплению откосов земляных сооружений посевом многолетних трав с подсыпкой растительной земли вручную в объеме 4 500 кв. м, а также акты выполненных работ N 2-5 от 26.04.2006, N 2-5 от 28.06.2006, N 2-5 от 29.06.2006, N 2-10 от 25.10.2006 (том 2, л.д. 47-56), N 2-10 от 24.11.2006 (том 2, л.д. 44-46), N 2-1 от 12.12.2006 (том 2, л.д. 36-39), в которые были включены работы по перевозке до 55 км грузов речным транспортом -песчаного грунта из подводного карьера Сенная Губа на временную площадку и работы по перевозке до 1 км грузов автомобилями-самосвалами, работы по отсыпке автосамосвалами пионерным способом над водой песка и песка природного для строительных работ, а также проведенной встречной проверкой ЗАО "Карелстроймеханизация" и ЗАО "Беломорстрой" было установлено, что семена травы по материальным отчетам (ф. 29, ф. 19) не списывались, по данным общего журнала работ ф. КС 6 работы по отсыпке над водой песка и посеву многолетних трав в 2006 году не производились, на основании чего проверяющими был сделан вывод о завышении объемов работ и вменено нарушение статей 34, 38 и 70 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно пункту 8.2 контракта между учреждением и ЗАО "Карелстроймеханизация" основанием для предъявления счета-фактуры являются подписанные подрядчиком и заказчиком формы КС-2 (акт приемки выполненных работ) и КС-3 (справка о стоимости выполненных работ), а при необходимости и другие документы, подтверждающие затраты подрядчика. Пунктом 9.10 контракта установлено, что с момента начала работ и до их завершения подрядчик ведет журнал производства работ, в котором отражается весь ход производства работ, а также все факты и обстоятельства, связанные с производством работ, имеющие значение во взаимоотношениях заказчика и подрядчика (дата начала и окончания работ, дата предоставления материалов, оборудования, услуг, сообщения о принятии работ, о проведенных испытаниях, задержках, связанных с несвоевременной поставкой материалов, выхода из строя строительной техники, а также все, что может повлиять на окончательный срок завершения строительства) (том 1, л.д. 43-45).

В свою очередь, ЗАО "Карелстроймеханизация" заключило два договора субподряда с ЗАО "Беломорстрой" на реконструкцию сооружений Беломорканала, входящих в состав X очереди реконструкции. Второй пусковой комплекс (шлюз N 11) N 40 от 02.11.2005 (том 2, л.д. 33-35) и N 48 от 07.09.2006 (том 3, л.д. 50-53). По условиям договоров расчеты за выполненные работы производятся при предъявлении для согласования акта приемки фактически выполненных объемов работ (форма КС-2) и справки о стоимости выполненных работ (форма КС-3). Подрядчик назначает на объекте своего представителя, который от имени Подрядчика осуществляет технический надзор за выполнением работ на объекте, соблюдением проектных решений, норм и правил, совместно с субподрядчиком производит приемку-сдачу выполненных работ и оформляет акты и другие необходимые документы. С момента начала работ и до их завершения Субподрядчик ведет журнал производства работ, в котором отражаются все факты и обстоятельства, связанные с производством работ, имеющие значение во взаимоотношениях Подрядчика и Субподрядчика.

Встречной проверкой ЗЛО "Беломорстрой", согласно промежуточному акту от 26.09.2007 (том 2, л.д. 28-30), было установлено, что в акты выполненных им работ в 2006 году включены работы по укреплению откосов земляных сооружений посевом многолетних трав с подсыпкой растительной земли вручную, работы по перевозке до 55 км грузов речным транспортом песчаного грунта из подводного карьера Сенная губа (Выгозеро) на временную площадку, работы по перевозке до 1 км грузов автомобилями-самосвалами и работы по отсыпке автосамосвалами пионерным способом над водой песка, однако договор с организацией, осуществляющей доставку песка речным транспортом, к проверке предъявлен не был, песок и семена травы по материальным отчетам в течение 2006 года не списывались, согласно данным общего журнала работ формы КС-6 работы по отсыпке песка над водой не производились. На этом основании контролирующий орган сделал вывод о неправомерном предъявлении к оплате ЗАО "Карелстройматериалы" работ на общую сумму 7100, 2 тыс. руб.

По общему правилу ежемесячно выполняемые строительные работы оформляются актом о приемке выполненных работ по форме N КС-2, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 N 100. Указанный акт составляется на основании данных Журнала учета выполненных работ (форма КС-6) и подписывается руководителем организации и исполнителем работ - руководителем структурного подразделения, ответственного за это строительство.

На основании данных акта о приемке выполненных работ заполняется справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3).

При этом формы N КС-2 и КС-3 не предназначены для списания материалов на строительство. Такие расходы должны подтверждаться такими первичными учетными документами, как накладные, акты на списание строительных материалов, табели учета использования рабочего времени строительных рабочих и расчета заработной платы, рапорты о работе строительных машин, путевые листы на работу автомобилей, акты и счета за использованные энергоресурсы и др.

Между тем, контролирующим органом не представлено доказательств, которые бы могли подтвердить или опровергнуть довод учреждения о том, что такие работы выполнены. В материалах дела имеется акт государственной комиссии по приемке выполненных работ после реконструкции направляющих пал верхнего бьефа шлюза N 11 ФГУ "Беломорканал" от 14 сентября 2007 года и решение государственной приемочной комиссии о принятии объекта в эксплуатацию (том 1, л.д. 64-67). В акте государственной комиссии по приемке выполненных работ указано, что работы по благоустройству выполнены.

Оплата завышения объемов работ без документального подтверждения затрат на их выполнение, стоимости строительных материалов и используемых механизмов не является нецелевым использованием бюджетных средств при условии отсутствия превышения затрат по смете. С точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является не сам факт допущенного нарушения, а не достижение цели, для решения которой выделяются средства. Целью выделения учреждению бюджетных средств являлось финансирование работ по реконструкции Беломорканала, выделенные ему суммы были направлены на освоение именно этого объекта, доказательств направления бюджетных сумм на иные цели и по другому адресу контролирующим органом суду не представлено. Ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств ЗАО "Карелстроймеханизация" и ЗАО "Беломорстрой" по заключенным сделкам влекут иные правовые последствия в соответствии с условиями обязательства и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвовавшее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие органы или должностное лицо.

Поскольку в данном случае ответчиком не представлены доказательства нарушения учреждением требований статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявление.

Судом первой инстанции в полном объеме исследованы фактические обстоятельства дела в обжалуемой части, им дана надлежащая оценка, правильно применены нормы материального права, не допущено нарушений норм процессуального права, поэтому не имеется оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статье 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19.05.2008 по делу N А26-887/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Т.И. Петренко

Судьи

И.Г. Савицкая А.Б. Семенова