Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2008 г. N 13АП-7335/2008

г. Санкт-Петербург

16 сентября 2008 г.

Дело N А42-2605/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 15 сентября 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 сентября 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Петренко Т.И.

судей Зотеевой Л.В., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: Марковой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-7335/2008) Прокурора Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 20.06.2008 по делу N А42-2605/2008 (судья Дмитриевская Л.Е.), принятое

по заявлению Прокурора Мурманской области

к ООО "Первомайское жилищно-эксплуатационное управление N 12"

о привлечении к административной ответственности

при участии:

от заявителя: Иванова Н.В. старший советник юстиции по служебному удостоверению N 152380, выданному Прокурором Мурманской области

от ответчика: Горнушенкова Е.В. по доверенности от 02.06.2008 года

установил:

Прокурор Мурманской области (далее - Прокурор, заявитель) обратился с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Первомайское Жилищно-Эксплуатационное Управление N 12" (далее - ООО "ПЖЭУ N 12", общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 20 июня 2008 года суд отказал в удовлетворении заявленного требования, в связи с отсутствием достаточных оснований для привлечения общества к административной ответственности.

На указанное решение Прокурор Мурманской области подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отмерить и принять по делу новый судебный акт. В обосновании доводов апелляционной жалобы Прокурор сослался на несоответствии выводов, а также на нарушении норм материального права при вынесении решения.

ООО "ПЖЭУ N 12" возражало против удовлетворения апелляционной жалобы, представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, доводы которого поддержаны представителем общества в судебном заседании.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании приказа председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Мурманской области (далее - Комитет) от 10.12.2007 N 451 должностными лицами Комитета в период с 10 по 21 декабря 2007 года проведена проверка соблюдения обществом требований природоохранного законодательства.

Результаты проверки зафиксированы в акте N 07-129 от 26.12.2007, из которого следует, что в ходе проверки выявлены следующие нарушения требований законодательства в области охраны и окружающей среды:

- в нарушение статьи 9 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон "Об отходах производства и потребления") отсутствует лицензия на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов;

- в нарушение статьи 11 Закона "Об отходах производства и потребления" не проводится инвентаризация отходов и объектов их размещения;

- в нарушение статьи 14 Закона "Об отходах производства и потребления" не составлены паспорта образующихся на предприятии опасных отходов;

- в нарушение статьи 18 Закона "Об отходах производства и потребления" не разработаны проекты нормативов образования отходов и лимиты на их размещение.

Материалы проверки 18.04.2008 Комитетом направлены в Прокуратуру Мурманской области, которой в порядке статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 21.04.2008 получено объяснение от генерального директора ООО "ПЖЭУ N 12" Бородиной Е.А., не оспаривавшей факты нарушений, зафиксированных в акте проверки Комитета от 25.12.2007 N 07-129.

Рассмотрев материалы проверки и установив наличие в действиях общества признаков административного правонарушения, выразившегося в осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов в отсутствие специального разрешения (лицензии), Первым заместителем Прокурора в соответствии со статьей 23.4 КоАП РФ 21 апреля 2008 года вынесено постановление о возбуждении в отношении "ПЖЭУ N 12" производства об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Согласно названному постановлению одним из основных видов деятельности общества является производство работ по санитарному содержанию и техническому обслуживанию мест общего пользования, работа по содержанию придомовых территорий. На возмездной основе Обществом обслуживаются 52 дома и 21 контейнерная площадка. Ежедневно силами работников общества осуществляется сбор и вывоз твердых бытовых (коммунальных) отходов, отнесенных к 4 и 5 классам опасности из мусорокамер в контейнеры для временного хранения отходов; два раза в неделю производится погрузка крупногабаритных отходов в автотранспорт ООО "Пст".

При этом, как указано в постановлении от 21.04.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении, отсутствует лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.

На основании статьи 23.1 КоАП РФ названное постановление и прилагаемые к нему документы вместе с заявлением о привлечении общества к административной ответственности первым заместителем Прокурора направлены в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования Прокурора Мурманской области, суд первой инстанции исходил из недоказанности совершения обществом вмененного ему административного правонарушения.

Апелляционная инстанция находит вывод суда правомерным, основанным на материалах дела.

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.03.2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 128-ФЗ) к лицензируемым видам деятельности относится вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 74 части 2 статьи 17 Закона N 128-ФЗ деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов подлежит лицензированию.

Порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, определен в Положении о лицензировании данного вида деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 N 524 (далее - Положение о лицензировании).

Согласно статье 13 Закона "Об отходах производства и потребления" организацию деятельности в области обращения с отходами (к которой статьей 1 названного Закона отнесена также и деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) на территориях городских и других поселений осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 03.10.2007 N 40-488 утверждено Положение о порядке обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования город Мурманск (далее - Положение о порядке обращения с отходами), которым предусмотрены единые требования на территории города Мурманска к обращению с отходами производства и потребления (далее - отходы), в том числе к организации сбора, вывоза, размещения (хранения, захоронения), утилизации, переработки, использования и обезвреживания отходов, а также предоставления услуг в области обращения с отходами.

В соответствии с пунктом 3.1 Положения о порядке обращения с отходами организация системы сбора и удаления (вывоза) отходов на территории города Мурманска включает в себя:

- разработку схемы санитарной очистки города, которая предусматривает очередность осуществления мероприятий, объемы работ по всем видам очистки и уборки, системы и методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки отходов, необходимое количество уборочных машин, специального транспорта, контейнеров для сбора отходов и другого оборудования и инвентаря, периодичность и маршруты вывоза отходов, планы по проектированию, строительству, реконструкции или расширению объектов системы санитарной очистки и обращения с отходами, ориентировочные объемы капиталовложений;

- определение организаций, участвующих в санитарной очистке города.

Пунктом 3 решения Совета депутатов города Мурманска от 03.10.2007 N 40-488 Администрации города Мурманска рекомендовано утвердить схему санитарной очистки города.

Данная схема до настоящего времени не разработана и не утверждена, равно как и не определен круг организаций, участвующих в санитарной очистке города.

Пунктом 5.3 Положения о порядке обращения с отходами установлено, что основной системой сбора и вывоза твердых бытовых отходов (далее - ТБО) является система опорожняемых домовых сборников мусоропроводов и уличных сборников отходов (контейнеров), а также площадок для крупногабаритных отходов и урн для мусора.

Согласно пункту 5.12 Положения о порядке обращения с отходами услуги по сбору и вывозу ТБО от жилищ, отходов потребления от объектов производственного и общественного назначения, мелкорозничной торговли, культурно-бытовых, торговых организаций к объектам размещения, переработки и обезвреживания отходов предоставляются на основании прямых договоров.

В целях организации оказания услуг по планово-регулярному вывозу, утилизации и обезвреживанию ТБО с территории жилого фонда, организации контроля за качеством работ, организации перечисления оплаты за оказанные услуги, поступившие от собственников и нанимателей, расположенных в многоквартирных домах Первомайского административного округа города Мурманска, которые до 01.01.2007 не выбрали один из способов управления, предусмотренный Жилищным кодексом Российской Федерации, между открытым акционерным обществом "Мурманская управляющая жилищно-сервисная компания" (далее - Управляющая компания) и обществом с ограниченной ответственностью "ОРКО-инвест" (далее - ООО "ОРКО-инвест") заключен договор N 21-ТБО от 02.07.2007.

В соответствии с данным договором ООО "ОРКО-инвест" обязано:

- в соответствии с согласованными с Управляющей компанией графиками вывозить, утилизировать и обезвреживать собранные отходы ТБО в установленном порядке с соблюдением природоохранного законодательства (пункты 3.2.2, 3.2.5);

- устанавливать в местах расположения контейнеров необходимое количество стандартных контейнеров для сбора ТБО с учетом накопления ТБО от населения и их максимально допустимого количества (пункт 3.2.3);

- содержать контейнеры в технически исправном и опрятном состоянии, производить замену непригодных к эксплуатации (пункт 3.2.4).

Таким образом, предусмотренный пунктом 5.12 Положения о порядке обращения с отходами прямой договор на оказание услуг но сбору, вывозу, утилизации и обезвреживанию ТБО от многоквартирных домов Первомайского административного округа города Мурманска, которые до 01.01.2007 не выбрали один из предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации способов управления, осуществляет ООО "ОРКО-инвест". Факт осуществления ООО "ОРКО-инвест" предусмотренной договором N 21-ТБО от 02.07.2007 деятельности (л.д. 108-112).

Как предусмотрено пунктом 5.7 Положения о порядке обращения с отходами на территории города Мурманска используется планово-регулярная система сбора и удаления ТБО. Периодичность удаления ТБО (опорожнения контейнеров) - один раз в сутки по графикам, согласованным с жилищно-эксплуатационными организациями.

Предоставление в пользование и установку на контейнерные площадки контейнеров для населения и других природопользователей осуществляет организация, занимающаяся транспортировкой отходов (пункт 5.9 Положения о порядке обращения с отходами).

Общество оспаривает факт осуществления им подлежащей лицензированию деятельности по сбору и вывозу ТБО.

В соответствии с договором от 01.10.2007, заключенным ООО "ПЖЭУ N 12" с Управляющей компанией, действующей от имени и в интересах населения, общество осуществляет техническое обслуживание (содержание и текущий ремонт) расположенных в Первомайском административном округе города Мурманска 52 жилых домов, перечень которых приведен в приложении N 1 к договору (л.д. 74-78).

Перечень видов работ по содержанию жилищного фонда и рекомендации по периодичности их выполнения определены в приложении N 2 к договору от 01.10.2007.

Сбор и вывоз ТБО от жилищ обслуживаемого обществом жилого фонда договором от 01.10.2007 не предусмотрен, установленный пунктом 5.12 Положения о порядке обращения с отходами прямой договор на оказание данных услуг между Управляющей компанией и обществом отсутствует. Согласно имеющимся в материалах дела счетам и актам прием и оплата работ и услуг, оказанных ООО "ПЖЭУ N 12" на основании договора от 01.10.2007, производится Управляющей компанией по актам и счетам за весь комплекс работ и услуг по санитарно-техническому обслуживанию жилищного фонда (л.д.47-68).

Согласно приложению N 2 к договору от 01.10.2007 ООО "ПЖЭУ N 12" в рамках технического обслуживания осуществляет в числе прочих работ удаление мусора из зданий и его вывоз, а также очистку и промывку стволов мусоропроводов и их загрузочных клапанов. В содержащемся в приложении N 2 к договору от 01.10.2007 перечне рекомендуемого состава и периодичности выполняемых обществом работ в подъездах домов, относящихся к обслуживаемому жилому фонду, предусмотрено, в частности, удаление мусора из мусороприемных камер, мойка сменных мусоросборников (пункт 8.10 названного перечня).

В материалах дела отсутствуют документально подтвержденные сведения о том, какой мусор удаляется силами сотрудников общества из зданий, относится ли данный мусор к опасным отходам, в том числе к отходам 4 и 5 классов опасности, как это указано в постановлении от 21.04.2008 о возбуждении дела об административном правонарушении.

Из представленной обществом должностной инструкции, утвержденной генеральным директором Общества 01.10.2007, следует, что в трудовые обязанности рабочего по комплексной уборке и содержанию домовладений входит уборка загрузочных клапанов, бункеров, очистка, мойка и дезинфекция мусоросборочных емкостей и стволов мусоропровода, устранение засора, мелких неисправностей, мытье мусоросборочных емкостей в соответствии с графиком. Сбор и вывоз ТБО от жилищ в обязанности рабочего по комплексной уборке и содержанию домовладений не входит (л.д. 79-80).

В соответствии с пунктом 3.10 содержащегося в приложении N 2 к договору от 01.10.2007 перечня рекомендуемого состава и периодичности выполняемых обществом работ в подъездах домов, относящихся к обслуживаемому жилому фонду, предусмотрено, удаление мусора из мусороприемных камер, мойка сменных мусоросборников производится ежедневно.

Вместе с тем, согласно пункту 2.1.1 договора от 01.10.2007, приложению N 2 к данному договору предусмотренная периодичность выполняемых работ, в том числе и работ по удалению мусора из мусороприемных камер, мойка сменных мусоросборников, носит рекомендательный характер, общество (исполнитель) для обеспечения надлежащих условий проживания самостоятельно изменяет периодичность и состав работ по содержанию жилья.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ).

Частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, наряду с иными сведениями, должны быть указаны место, время совершения и событие административного правонарушения, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

По смыслу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ, части 2 статьи 28.2 КоАП РФ фактические данные, свидетельствующие о наличии правонарушения, должны быть конкретизированы, поскольку именно на основании этих данных судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В частности, время совершения (обнаружения) правонарушения имеет существенное значение для определения срока давности привлечения лица к административной ответственности.

Ни постановление от 21.04.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении, ни акт проверки Комитета от 25.12.2007 N 07-129, ни иные материалы дела не содержат сведений о том, в какие конкретные дни обществом осуществлялись работы по удалению мусора из мусороприемных камер, какие это мусороприемные камеры, место их расположения, осуществляется ли в данные мусороприемные камеры прием мусора из мусоропроводов жилых домов, относится ли данный мусор к отходам 4 и 5 класса опасности, какой организацией (обществом или ООО "ОРКО-инвест) установлены и обслуживаются мусороприемные камеры.

Указанные обстоятельства имеют значение для правильного разрешения дела. В связи с отсутствием доказательств, подтверждающих указанные выше сведения суду не представляется возможным определить наличие или отсутствие в действиях Общества вменяемого ему состава правонарушения, в том числе определить конкретную дату осуществления Обществом работ по удалению ТБО и обеспечить соблюдение установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности для привлечения Общества к ответственности, который в данном случае не может превышать двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Кроме того, в силу подпункта "д" пункта 5 Положения о лицензировании осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов соискатель лицензии (лицензиат) должен иметь принадлежащие ему на праве собственности или на ином законном основании производственные помещения, объекты размещения опасных отходов, специализированные установки по обезвреживанию опасных отходов, специально оборудованные и снабженные специальными знаками транспортные средства, соответствующие установленным требованиям.

Сведения о необходимости наличия или фактическом наличии у общества перечисленных в подпункте "д" пункта 5 Положения о лицензировании объектов и оборудования, используемых при осуществлении им лицензируемого вида деятельности в материалах дела также отсутствуют.

По аналогичным мотивам не может быть удовлетворено заявленное требование и в части осуществления Обществом без лицензии деятельности по погрузке крупногабаритных отходов в автотранспорт ООО "Пст".

В соответствии с пунктом 5.10 Положения о порядке обращения с отходами крупногабаритные отходы (упаковочные материалы, предметы домашнего обихода: бытовая техника, сантехническое оборудование, мебель, металлические и деревянные конструкции, отходы от текущего ремонта жилых помещений) собираются на специальных площадках, расположенных, как правило, вблизи контейнерных площадок. Вывоз крупногабаритных отходов производится мусоровозами для крупногабаритных отходов или обычным грузовым транспортом по заявкам организаций по обслуживание жилищного фонда или природопользователей, образовавших эти отходы, либо природопользователями самостоятельно с использованием собственного грузового транспорта.

Ни в постановлении, ни в иных материалах дела не имеется сведений и доказательств, подтверждающих, когда фактически осуществлялся вывоз крупногабаритных отходов, а, следовательно, когда совершались действия, которые свидетельствуют с ведении Обществом деятельности, которая, по мнению Прокурора подлежит лицензированию.

Более того, из постановления Первого заместителя Прокурора от 21.04.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении не представляется возможным определить момент окончания (обнаружения) противоправных деяний, применительно к длящимся нарушениям.

Названные обстоятельства свидетельствуют о нарушениях положений статьи 28.2 КоАП РФ, допущенных при вынесении постановления от 21.04.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ)

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Указанные нарушения в данном случае являются существенными, поскольку не позволяют суду при рассмотрении дела установить дату (период) совершения противоправных действий (бездействия), определить (проверить) срок привлечения Общества к административной ответственности за совершение вменяемых правонарушений.

Кроме того, часть 1 статьи 1.5 КоАП РФ гласит, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правильно пришел к выводу об отсутствии в данном случае достаточных оснований для привлечения ООО "ПЖЭУ N 12" к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ за осуществление им без лицензии деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.

Выводы суда первой инстанции основаны на материалах дела, поэтому апелляционный суд не находит оснований для их переоценки.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 20.06.2008 по делу N А42-2605/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Т.И. Петренко

Судьи

Л.В. Зотеева И.Г. Савицкая