Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2008 г. N 13АП-9152/2008

г. Санкт-Петербург

05 декабря 2008 г.

Дело N А56-14512/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 декабря 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей Т.И.Петренко, И.Г.Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Денисюк М.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-9152/2008) Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.07.2008 по делу N А56-14512/2008 (судья Баталова Л.А.), принятое

по иску (заявлению) 1) Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга 2) Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

3-и лица 1) Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, 2) ООО "Реванш", 3) ООО "Инвест-Реконструкция", 4) Фрунзенская районная комиссия по распоряжению объектами недвижимости, 5) индивидуальный предприниматель Зюбенко С.Ю., 6) ООО "БИС-СПб", 7) ООО "Эксперт"

о признании недействительным решения и предписания

при участии:

от истца (заявителя): 1) от КУГИ СПб - не явился (извещен)

2) от Администрации Фрунзенского района - предст. Титова Н.И. - доверенность N 12-541/07 от 21.05.2007

от ответчика (должника): предст. Головина Т.Б. - доверенность N ОВ/6569 от 15.01.2008, предст. Акифьева И.В. - доверенность N ОВ/8742 от 14.11.2008

от 3-х лиц: от ООО "Реванш" - предст. Никонов О.В. - доверенность от 01.11.2008, предст. Конвисаров В.Г. - доверенность от 16.10.2008

от ООО "Инвест-Реконструкция" - предст. Костяная Е.А. - доверенность от 16.01.08

от остальных - не явились (извещены)

установил:

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее КУГИ) и Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга (далее - Администрация) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - УФАС) от 11.02.2008 по делу N К03-238/07 и выданного на основании этого решения предписания от 11.02.2008г. N03/8250-144.

Определением от 09.06.2008 дела N А56-14512/2008 и N А56-14924/2008 объединены для совместного рассмотрения под номером А56-14512/2008.

Решением от 24.07.2008 заявления Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга и Администрации Фрунзенского района удовлетворены частично. Суд признал недействительными пункт 1.2 и пункт 2 Предписания Управления ФАС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 11.02.2008г. N 03/8250-144. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе КУГИ Санкт-Петербурга просит отменить решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также несоответствие выводов, изложенных в решении, имеющимся в деле доказательствам. По мнению подателя жалобы, в действиях Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга отсутствует составы правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 15, статьями 19, 20 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон N 135-ФЗ), так как распоряжение о предоставлении земельного участка в аренду носит гражданско-правовой характер, Администрация при этом действует в рамках своей компетенции по участию в распоряжении государственной собственностью, то есть не как наделенный властными полномочиями орган государственной власти, а как орган, представляющий в гражданских правоотношениях собственника, осуществляющего в соответствии с положениями статьи 209 ГК РФ свои полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Податель жалобы также указывает, что предоставление земельного участка в аренду не является предоставлением Администрацией государственной помощи.

Представители КУГИ СПб, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть жалобу в отсутствие их представителей (ходатайство от 18.11.2008, вх. 9350/08).

Администрация поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе КУГИ.

Управление просило пересмотреть решение суда первой инстанции в полном объеме, полагая, что правовых оснований для признания недействительными пунктов 1.2 и 2 предписания, выданного в соответствии с Законом N 135-ФЗ и в рамках предоставленных УФАС полномочий, у суда не имелось. В части отказа в удовлетворении заявленных требований Управление считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, полагает, что оснований для отмены обжалуемого судебного акта в данной части не имеется.

Представители третьего лица - ООО "Реванш" поддержали доводы апелляционной жалобы. Представитель ООО "Инвест-Реконструкция" не согласился с доводами жалобы, представил письменный отзыв, в котором поддержал позицию Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу.

Третьи лица - Комитет по земельным ресурсам и землеустройству СПб, ООО "Эксперт", ИП Зюбенко С.Ю., ООО "БИС-СПб", извещенные надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по существу в настоящем судебном заседании.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в журнале "Коммерческая Недвижимость" от 02.07.2007 25(381) было опубликовано объявление о планируемом к сдаче в аренду на 3 года под открытую охраняемую автостоянку земельного участка, расположенного по адресу пересечение Дунайского пр. и Малой Балканской улицы площадью 4000,0 кв.м., ЛОТ N 21/П00040 (л.д.82 т.1).

На указанный земельный участок следующими претендентами было подано 5 заявок: ООО "Реванш", ИП Зюбенко С.Ю., ООО "Эксперт", ООО "Бис СПб" и ООО "Инвест Реконструкция".

Заявки были рассмотрены на заседании Фрунзенской районной комиссии по распоряжению объектами недвижимости (далее - Фрунзенская районная комиссия), результаты рассмотрения отражены в Протоколе заседания комиссии N 8 от 25.07.2007 (далее Протокол) (л.д.14-29 т.2).

Как следует из пункта 2.51 Протокола (л.д.27 т.2), заявки на земельный участок площадью в 4000 кв.м. под открытую охраняемую автостоянку поданы пятью претендентами: ООО "Реванш", ИП Зюбенко С.Ю., ООО "Эксперт", ООО "Бис СПб", ООО "Инвест Реконструкция". Никто из претендентов не имел ранее заключенных договоров на спорный земельный участок, а также задолженности по арендной плате. При этом представитель ООО "Инвест Реконструкция" в ходе заседания комиссии предложил увеличить ставку арендной платы на 3,5 у.е. за 1 кв.м. земли с компенсацией затрат ООО "Реванш", против объявленной ставки 1,809 у.е. за квадратный метр площади в год.

Однако Комиссия единогласно приняла решение о предоставлении земельного участка ООО "Реванш" (л.д.28 т.2) без проведения конкурса.

На основании указанного решения Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга вынесла Распоряжение N 781-р от 03.08.2007 "О предоставлении в аренду земельного участка, пересечение Дунайского пр. и Малой Балканской ул." (л.д.16,17 т.1), на основании которого между КУГИ Санкт-Петербурга (арендодатель) и ООО "Реванш" (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка от 31.10.2007 N 21-3 КО3294 сроком действия с 31.10.2007 по 02.08.2008. Ставка арендной платы за 1 кв.м. в год составила 1,809 у.е. (л.д.17-25 т.1).

Считая действия Фрунзенской районной комиссии по предоставлению земельного участка ООО "Реванш" без проведения публичных процедур незаконными, нарушающими антимонопольное законодательство, ООО "Инвест-Реконструкция" направило жалобу в Федеральную антимонопольную службу. ФАС России передал жалобу для рассмотрения по подведомственности в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (л.д.79-81 т.1).

Приказом УФАС от 08.11.2007 N 2003-ОВ было возбуждено дело N К03-238/07 по признакам нарушения Администрацией Фрунзенского района Санкт-Петербурга и Фрунзенской районной комиссией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела N К03-238/07 Управление 11.02.2008 вынесло решение, которым признало в действиях Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга, Фрунзенской районной комиссии по распоряжению объектами недвижимости нарушения части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в создании отдельному хозяйствующему субъекту ("ООО "Реванш") преимущества при предоставлении в аренду земельного участка без проведения публичных процедур, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договора аренды на земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, на пересечении Дунайского проспекта и Малой Балканской улицы, площадью 4 000 кв.м. под открытую охраняемую автостоянку.

На основании данного решения Управление выдало Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга Предписание о прекращении нарушений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2007 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1). Администрации также предписано в срок до 20 мая 2008 года:

- отменить распоряжение от 03.04.2007 N 781-р (пункт 1.1.);

- поручить Управлению (агентству) недвижимости Фрунзенского района расторгнуть договор N 21-ЗК03294 аренды земельного участка площадью 4000 кв.м. по адресу: Санкт-Петербург, пересечение Дунайского пр. и Малой Балканской ул., заключенный с ООО "Реванш" (ИНН 781637493) (пункт 1.2);

- совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при предоставлении земельного участка путем проведения публичных процедур на право заключения договора аренды на земельный участок площадью 4000 кв.м по адресу: Санкт-Петербург, пересечение Дунайского пр. и Малой Балканской ул., под охраняемую автостоянку (пункт 2).

Не согласившись с выводами УФАС, изложенными в решении, а также выданным на основании этого решения предписанием, КУГИ Санкт-Петербурга и Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга обратились в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании указанных ненормативных актов.

Суд первой инстанции подтвердил обоснованность выводов УФАС о наличии в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции правильными.

Как указано в пункте 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации и нормативными актами правительства Российской Федерации в пределах предоставленных правительству полномочий (пункт 2 этой же статьи).

На основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать не противоречащие им акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 1).

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом по предоставлению в пределах их компетенции, определенной статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ (статья 29 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации" до разграничения государственной собственности на землю распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и не опровергнуто заявителями, на момент опубликования предложения об аренде спорного земельного участка документов, свидетельствующих об определении (разграничении) государственной собственности на этот участок земли не имелось, кадастровый номер ему не присвоен.

Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков до разграничения государственной собственности на землю утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808.

В Санкт-Петербурге процедура предоставления земельных участков в краткосрочную аренду для целей не связанных со строительством регулируется, в частности, положением "Об Администрации района Санкт-Петербурга", утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.12.2003г. N 128 (далее - Положение об Администрации).

Согласно названному Положению районная администрация является органом исполнительной власти Санкт-Петербурга, к полномочиям которого относится издание распоряжений и приказов в соответствии с задачами, возложенными на администрацию (п.3.1.2.), и принятие в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков (п.3.8.1).

Администрации районов Санкт-Петербурга должны обеспечивать работу соответствующих районных Комиссий по распоряжению объектами недвижимости, которые действуют в соответствии с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 N 1735 "О городских и районных комиссиях по распоряжению объектами недвижимости" (далее - Регламент).

Районная комиссия наделена полномочиями по распоряжению земельными участками, так как к ее компетенции относится принятие решений о сдаче в аренду земельных участков на срок до трех лет под цели, не связанные с возведением объектов недвижимости (п. 11.3 Регламента). При этом Регламент не определяет порядок предоставления земельного участка. Данный вопрос регулируется следующими нормативными правовыми актами: распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 14.08.2000 N 864-р (в ред. от 06.08.2001 N 593-ра) "О мерах по упорядочению размещения легковых автомобилей на территории Санкт-Петербурга" и распоряжением КУГИ мэрии Санкт-Петербурга от 12.05.1995 N 225-р "Об утверждении Положения "О порядке взаимодействия подразделений КУГИ и районных отделов КЗРиЗ при сдаче в аренду земельных участков".

Как указано в пункте 1.2 Положения, утвержденного распоряжением N 255-р (в редакции от 17.09.1999) районное агентство КУГИ, сформировав пакет документов и предварительно оценив в установленном порядке стоимость права на заключение договора аренды земельного участка, представляет его на рассмотрение районной Комиссии. Если на земельный участок или часть его имеется два или более претендентов, районная Комиссия проводит конкурс или аукцион.

Пунктом 4.5 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга N 864-р установлено, что главы территориальных управлений административных районов Санкт-Петербурга должны осуществлять предоставление земельных участков под организацию открытых автостоянок на конкурсной основе.

Анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод о том, что предоставление земельного участка в аренду в Санкт-Петербурге при наличии нескольких претендентов на такой земельный участок без проведения публичных (конкурсных) процедур невозможно.

Таким образом, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Администрация при выделении земельного участка в аренду ООО "Реванш" действовала как уполномоченный на распоряжение земельным участком орган государственной власти, но с нарушением установленного порядка, что привело к ущемлению прав хозяйствующих субъектов в условиях конкуренции, так как преимущество на получение права аренды земельного участка было отдано хозяйствующему субъекту, предложившему меньшую цену, чем иные претенденты, без проведения конкурса и какого-либо мотивированного заключения относительно причин принятия такого решения.

Апелляционный суд отклоняет довод КУГИ и Администрации о том, что действия Администрации по предоставлению земельного участка в аренду носят гражданско-правовой характер и не могут быть квалифицированы как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, действия органа, наделенного определенными властными полномочиями, даже если результатом этих действий стало заключение гражданско-правовой сделки, подпадают под признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, если такие действия привели или могли привести к ограничению либо недопущению конкуренции на соответствующем конкурентном рынке.

Довод подателя жалобы о необоснованном вменении Администрации нарушений статей 19 и 20 Закона N 135-ФЗ также не принимается апелляционной инстанцией. Как следует из оспариваемого решения УФАС, действия Администрации признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, нарушения положений статей 19 и 20 Закона заявителю не вменялось. Антимонопольный орган лишь указал, что если бы передача спорного земельного участка в аренду осуществлялось Администрацией в порядке предоставления государственной помощи, который не предполагает проведения публичных процедур, то и в этом случае такую передачу можно было бы считать правомерной только при соблюдении определенных указанными статьями условий, предусматривающих, в том числе, обязательное согласование с антимонопольным органом.

Вместе с тем, суд первой инстанции правомерно признал недействительными пункты 1.2 и 2 предписания УФАС, так как Положением об администрации района Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Правительства СПб от 23.12.2003 N 128, районные администрации не наделены соответствующими полномочиями по проведению публичных процедур. Не могло быть адресовано Администрации и предписание о поручении Управлению (агентству) недвижимости Фрунзенского района расторгнуть договор аренды земельного участка N 21-ЗК03294, так как арендодателем в соответствии с указанным договором является КУГИ Санкт-Петербурга, которое не являлось участником рассмотрения антимонопольного дела, и кроме того, в силу властно-субардинационных отношений КУГИ СПб не подчиняется указаниям (поручениям) районной администрации. На сегодняшний день данный пункт предписания утратил свою актуальность, так как договор N 21-ЗК03294 прекратил свое действие 02.08.2008 (пункт 3.1) и условиями договора его автоматическое продление не предусмотрено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы КУГИ - не имеется.

Расходы по государственной пошлине в сумме 1000 рублей за рассмотрение апелляционной жалобы подлежит оставлению на подателе жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 июля 2008 года по делу N А56-14512/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

Т.И. Петренко И.Г. Савицкая