Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 мая 2009 г. N 13АП-2906/2009

г. Санкт-Петербург

08 мая 2009 г.

Дело N А56-56863/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 мая 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Борисовой Г.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2906/2009) Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.02.09 по делу А56-56863/2008 (судья Корушова И.М.), принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тайфун"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ленинградской области

о признании незаконным постановления

при участии:

от заявителя: Медведевой Ю.В. по доверенности от 13.04.2009;

от заинтересованного лица: Шарапко Д.А. по доверенности от 06.11.2008;

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Тайфун" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ленинградской области (далее - Росприроднадзор, административный орган) от 12.09.08 N 23-39/5 о назначении административного наказания. Одновременно общество заявило ходатайство о восстановлении срока на подачу заявления об оспаривании постановления.

Решением от 11.02.09 суд заявленные требования удовлетворил.

В апелляционной жалобе Росприроднадзор, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение суда от 11.02.09 отменить и оспоренное постановление оставить в силе. По мнению подателя жалобы, суд необоснованно восстановил срок на обжалование постановления, поскольку приведенные обществом причины пропуска не являются уважительными. Росприроднадзор также полагает, что невыполнение заявителем пунктов 4.1.3 и 4.3.1 Дополнительного соглашения к лицензии на право пользования недрами серии ЛОД N 02367 ВЭ образует событие вмененного ему административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Административный орган указывает и на то, что представленные обществом в суд документы: договор от 01.09.08 N 108, заключенный с обществом с ограниченной ответственностью "Северо-Западная Гидрогеологическая Компания" (далее - ООО "СЗГК"); приложение к названному договору; акт приемки-сдачи работ; счет-фактура от 12.09.08 N 00000003, акт от 12.09.08 N 00000003, заявка общества на внесение изменений в лицензию на право пользования недрами от 22.09.08 N 1751, - не свидетельствуют об отсутствии вины заявителя во вмененном ему административном правонарушении. Кроме того, по мнению Росприроднадзора, при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены оспоренного постановления, им допущено не было.

В связи с заменой состава суда на основании пункта 2 части 2 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 06.05.2009 рассмотрение дела начато Тринадцатым арбитражным апелляционным судом сначала.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель общества просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения от 04.08.08 N 23-39 Росприророднадзор в период с 06.08.08 по 27.08.08 провел плановую проверку соблюдения ООО "Тайфун" требований законодательства Российской Федерации в сфере недропользования и землепользования (лист 39).

В ходе проверки административный орган установил, что обществу выдана лицензия на право пользования недрами от 03.08.05 серии ЛОД N 02367 ВЭ сроком действий до 01.07.10 с целевым назначением и видами работ: добыча подземных вод для водоснабжения фермерского хозяйства ООО "Тайфун" (лист дела 8).

Общество имеет в собственности одну скважину, пробуренную в 2003 году, глубина скважины 236 м. Скважина находится в свободном доступе (отсутствует закрытое помещение над скважиной), оголовок скважины закрыт деревянной пробкой, устье скважины не забетонировано, скважина не оборудована насосом, водоизмерительные приборы отсутствуют, зона санитарной охраны первого пояса вокруг скважины не ограждена.

В то же время, дополнительным соглашением об условиях пользования недрами, являющегося неотъемлемой частью выданной заявителю лицензии, определено выполнение обществом следующих мероприятий:

- представить в четвертом квартале 2007 года на государственную экспертизу запасов материалы оценки запасов подземных вод питьевого назначения по опыту эксплуатации водозаборного участка ООО "Тайфун";

- разработать и утвердить в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 проект зон санитарной охраны водозаборных скважин в составе трех поясов - четвертый квартал 2007 года. Указанные мероприятия обществом не проведены.

Таким образом, Росприроднадзор сделал вывод о несоблюдении обществом пунктов 4.1.3 и 4.3.1. дополнительного соглашения об условиях пользования недрами лицензии серии ЛОД N 02367 ВЭ, что является нарушением требований пункта 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

Указанные обстоятельства послужили основанием для направления административным органом в адрес заявителя требования от 13.08.08 N 23-39/1, в котором законному представителю общества предлагалось прибыть 28.08.08 в Росприроднадзор для подписания документов (акта проверки соблюдения требования законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды и предписания об устранении нарушений) и составления протокола об административном правонарушении (лист дела 40).

25.08.08 представителем заявителя Араховской Н.М., действующей на основании доверенности от 25.08.08 (лист дела 45), подписан акт проверки соблюдения требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N 23-39/2 (листы 41-43).

В этот же день в присутствии названного представителя в отношении общества административный орган по факту выявленных нарушений составил протокол N 23-39/4 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 7.3 КоАП РФ (лист дела 44).

Постановлением от 12.09.08 N 23-39/5 заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде 40 000 руб. штрафа (лист дела 7).

Не согласившись с законностью названного постановления, ООО "Тайфун" обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что объективной стороной вмененного обществу административного правонарушения является пользование недрами (активные действия лица) с нарушениями условий лицензии. На момент проведения проверки общество не приступило к добыче подземных вод из скважины - не осуществляло процесс пользования недрами, а потому, как указал суд, невыполнение заявителем условий лицензии в отсутствии использования водного объекта в данном случае не образует состав правонарушения, ответственность за которое определена статьей 7.3 КоАП РФ. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что протокол об административном правонарушении от 25.08.08 N 23-39/4 составлен Росприроднадзором в отсутствие законного представителя общества и доказательств его надлежащего извещения о времени и месте совершения названных процессуальных действий. По мнению суда, присутствовавший при составлении протокола представитель заявителя действовал на основании общей доверенности, которая не наделяла его полномочиями на представление интересов общества по конкретному делу об административном правонарушении. Суд также указал на то, что требование от 13.08.08 N 23-39/1 не может рассматриваться в качестве извещения лица о времени и месте составления протокола, поскольку на дату 13.08.08 факт правонарушения Росприроднадзором выявлен не был. В этой связи, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении административным органом порядка привлечения лица к ответственности, что, как посчитал суд, является безусловным основанием для признания оспоренного постановления незаконным и отмены.

Как следует из материалов дела, при подаче заявления в арбитражный суд первой инстанции в связи с пропуском срока общество заявило ходатайство о восстановлении процессуального срока на обжалование постановления административного органа.

В соответствии с частью 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.04 N 367-О, заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Признание тех или иных причин пропуска срока уважительными относится к компетенции суда, рассматривающего вопрос о восстановлении указанного срока, возможность восстановления процессуального срока закон ставит в зависимость от усмотрения суда.

Согласно части 4 статьи 117 АПК РФ восстановление пропущенного процессуального срока арбитражным судом указывается в соответствующем судебном акте. Данная статья содержит указание на то, что определение об отказе в восстановлении процессуального срока может быть обжаловано. Вместе с тем действующий Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает обжалование судебного акта о восстановлении процессуального срока.

Таким образом, довод апелляционной жалобы о неправомерном восстановлении пропущенного срока на обжалование постановления административного органа не может являться основанием для отмены судебного акта - решения суда принятого по существу рассматриваемого спора.

В то же время, суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав мнение сторон, считает жалобу Росприроднадзора подлежащей частичному удовлетворению на основании следующего.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участками недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий и требований.

Согласно пункту 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах одной из обязанностей пользователя является выполнение условий, установленных лицензией.

Статья 7.3 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией).

Из материалов дела видно, что пунктом 4.1.3 и 4.3.1 дополнительного соглашения, являющегося неотъемлемой частью выданной заявителю лицензии, установлена обязанность общества по представлению в срок (четвертый квартал 2007 года) на государственную экспертизу запасов материалы оценки запасов подземных вод питьевого назначения по опыту эксплуатации водозаборного участка, а также по разработке и утверждению в установленный срок (четвертый квартал 2007 года) в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 проекта зон санитарной охраны водозаборной скважины в составе трех поясов.

Тот факт, что названные условия обществом не исполнены, установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела и обществом не оспаривается.

Однако, признавая незаконным оспоренное постановление, суд посчитал, что действия заявителя, допустившего эти нарушения в отсутствии использования водного объекта не образуют событие правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ.

Апелляционная инстанция не может согласиться с названной позицией суда, исходя из следующего.

Пунктами 4.1.3 и 4.3.1 дополнительного соглашения установлен объем работ, которые должен выполнить владелец лицензии в строго установленный срок в период ее действия. При этом осуществление данных работ не ставится в зависимость от непосредственного использования заявителем водного объекта.

Таким образом, не обеспечив выполнение спорных условий, общество тем самым совершило противоправное деяние, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ.

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности Росприроднадзором события вмененного обществу правонарушения.

Пунктом 3 статьи 26.1 КоАП РФ установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в его совершении.

Согласно положениям статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с пунктом 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. постановлений Пленума ВАС РФ от 20.06.07 N 42, от 26.07.07 N 46, от 20.11.08 N 60; далее - постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.04 N 10) при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Так, в обоснование отсутствия вины общество представило в материалы дела договор от 20.02.07 N 26, заключенный с обществом с ограниченной ответственностью "Торгсервис" (далее - ООО "Торгсервис") на выполнение работ по объекту "Оценка запасов подземных вод, разработка и согласование проекта зон санитарной охраны водозаборного участка ООО "Тайфун" во Всеволожском районе Ленинградской области" (листы дела 31-32). По условиям данного договора срок выполнения работ и последовательность их выполнения определяются календарным планом, являющимся неотъемлемой частью договора. Исходя из приложения N 1 к договору, срок выполнения различных работ в рамках договора поэтапно установлен с 31.03.07 по 31.12.07 (листы дела 32-33).

Письмом от 30.09.07 N 127 ООО "Торгсервис" - контрагент заявителя уведомил последнего о невозможности исполнения условий договора в связи с тем, что водозаборный участок не подключен к источнику элеткроснабжения, а исследуемая скважина не оборудована электронасосом (лист дела 30). В этой связи указанное юридическое лицо предложило заявителю заключить дополнительное соглашение на приобретение электронасоса и дизельгенератора, после чего рассмотреть вопрос дальнейшего сотрудничества.

В этих целях общество в январе в 2008 года приобрело дизель-генератор и насос (листы дела 26-29), а в дальнейшем заключило с обществом с ограниченной ответственностью "Северо-Западная Гидрогеологическая Компания" (далее - ООО "СЗГК") договор от 01.09.08 N 108 на выполнение работ по объекту "Оценка запасов подземных вод, разработка и согласование проекта зон санитарной охраны водозаборного участка ООО "Тайфун" во Всеволожском районе Ленинградской области" (листы дела 22-25).

С учетом приведенных обстоятельств общество полагает, что в его действиях отсутствует субъективная сторона вмененного ему административного правонарушения.

Однако заявителем необоснованно не учтено следующее.

Общество, получая соответствующую лицензию, приняло на себя обязательства публично-правового характера по выполнению того объема работ, которые прямо предусмотрены данным документом. Доказательств, свидетельствующих об уведомлении заявителем уполномоченного органа о невозможности исполнения спорных условий по не зависящим от него обстоятельствам, общество в материалы дела не представило.

Последующее продление лицензирующим органом выполнения лицензионных условий до четвертого квартала 2009 года не является обстоятельством, исключающим вину заявителя в совершении административного правонарушения, поскольку общество обратилось в уполномоченный орган с заявлением о внесении изменений в выданную ему лицензию и получило необходимое разрешение уже после принятия Росприроднадзором оспоренного постановления (листы дела 9-13).

При таком положении апелляционная инстанция соглашается с позицией Росприроднадзора о наличии в действиях заявителя состава вмененного ему административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.3 КоАП РФ.

Между тем, исходя из положений статьи 1.6 КоАП РФ, в обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагается не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Апелляционная инстанция не может согласиться с выводом суда о том, что требование от 13.08.08 N 23-39/1 не может рассматриваться в качестве извещения лица о времени и месте составления протокола, поскольку на дату 13.08.08 факт правонарушения Росприроднадзором выявлен не был. В данном случае плановая проверка проводилась в период с 06.08.08 по 27.08.08 на основании соответствующего распоряжения, а потому оформление акта проверки 25.08.08, в котором зафиксированы выявленные административным органом нарушения, свидетельствует лишь об окончании самой проверки как таковой.

Кроме того, в пункте 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 N 10 разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП.

В этом же пункте названного постановления указывается, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Из материалов дела видно, что при составлении протокола об административном правонарушении от 25.08.08 N 23-39/4 присутствовала Араховская Н.М. на основании доверенности от 25.08.08 (лист дела 45). Согласно названной доверенности данное лицо уполномочено представлять интересы, отдавать, получать и подписывать документы в Управлении Федеральной службу по надзору в сфере природопользования по Ленинградской области. Содержание данного документа подтверждает тот факт, что Араховская Н.М. направлена законным представителем общества именно в целях реализации от его имени всех процессуальных гарантий, предоставленных законному представителю организации в рамках административного производства. С учетом приведенного (даты выдачи доверенности, ее содержания) суд апелляционной инстанции считает, что законный представитель заявителя был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. В этой связи, направив в административный орган уполномоченное лицо, законный представитель заявителя по собственной инициативе отказался от осуществления процессуальных прав лично, а следовательно, его отсутствие при составлении протокола и вынесении оспариваемого постановления не отразилось на полноте, всесторонности и объективности рассмотрения дела, поскольку для защиты интересов общества имелись все необходимые возможности и средства.

При таком положении суд апелляционной инстанции считает, что при проведении проверки и привлечении общества к административной ответственности процессуальных нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены оспоренного постановления, Росприроднадзором допущено не было.

В частях 1 и 2 статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся правонарушением признается действие или бездействие, которое сопряжено с длительным невыполнением обязанностей, возложенных на лицо законом. Момент совершения длящегося правонарушения связан с его обнаружением, независимо от того, в какое время было начато противоправное действие (бездействие).

Поскольку на момент проверки условия, содержащиеся в пунктах 4.1.3 и 4.3.1. дополнительного соглашения, не были выполнены, то срок давности привлечения к административной ответственности начал течь со дня обнаружения административного правонарушения.

Таким образом, срок давности для привлечения лица к административной ответственности, закрепленный статьей 4.5 КоАП РФ, на дату вынесения оспоренного постановления не истек.

Вместе с тем, апелляционный суд считает, что постановление Росприроднадзора подлежит отмене в части назначения штрафа, превышающего 30 000 руб.

В соответствии с частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Общие правила назначения наказания закреплены в статье 4.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 названной нормы административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП РФ).

В рассматриваемом случае Росприроднадзор применил к обществу максимальную меру ответственности, назначив наказание в виде 40 000 руб. штрафа. Однако в оспоренном постановлении не указано, что при определении наказания административный орган учел имеющиеся отягчающие ответственность общества обстоятельства. Доказательств наличия таких обстоятельств суду также не представлено.

Пунктом 19 постановления ВАС РФ от 02.06.04 N 10 определено, что при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает возможным снизить размер назначенного обществу штрафа с 40 000 руб. до 30 000 руб. в пределах санкции статьи 7.3 КоАП РФ.

Вопрос о взыскании государственной пошлины с апелляционной жалобы не рассматривался, так как в соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.02.09 по делу А56-56863/2008 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ленинградской области от 12.09.08 N 23-39/5, вынесенного в г. Санкт-Петербурге в отношении общества с ограниченной ответственностью "Тайфун" (ИНН 4703070601; юридический адрес: 188640, Ленинградская область, Всеволожский район, г. Всеволожск, ул. Первомайская, д. 2, корп. 1, лит. А), в части назначения штрафа, превышающего 30 000 руб.

В удовлетворении остальной части заявления обществу с ограниченной ответственностью "Тайфун" отказать".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Фокина