Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2009 г. N 13АП-2790/2009

г. Санкт-Петербург

20 мая 2009 г.

Дело N А56-52322/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе председательствующего судьи Савицкой И.Г.,

судей Зотеевой Л.В., Фокиной Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2790/2009) территориального отдела по Всеволожскому району Управления Роснедвижимости по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2009 по делу N А56-52322/2008 (судья Пилипенко Т.А.), принятое

по заявлению закрытого акционерного общества "Спутник"

об оспаривании постановления заместителя главного государственного инспектора территориального отдела по Всеволожскому району Управления Роснедвижимости по Ленинградской области Беккера В.Г. о привлечении к административной ответственности

при участии:

от заявителя: Васильева Ю.М. по доверенности от 12.01.2009, Лысенко Ю.А. - протокол от 20.11.2008;

от ответчика: государственного инспектора Беккера В.Г. - удостоверение от 24.07.2006 N 100, от управления - Лебедева Е.В. - без подтверждения полномочий,

установил:

закрытое акционерное общество "Спутник" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора территориального отдела по Всеволожскому району Управления Роснедвижимости по Ленинградской области Беккера В.Г. (далее - административный орган) от 25.11.2008 N 754/08 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Решением от 16.02.2009 требования общества оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе общество, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, просит решение суда от 16.02.2009 отменить, а его требования - удовлетворить. Податель жалобы полагает, что в основу принятого решения судом положены обстоятельства настоящего спора, установленные на основании доказательств, полученных с нарушением закона, и которые не могут быть использованы на основании части 3 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Также общество ссылается на то, что при проведении проверки и вынесении постановления административным органом использованы различные документы. Податель жалобы подвергает сомнению отчет от 28.09.2008, составленный федеральным государственным учреждением "Ленинградский референтный центр Россельхознадзора" (далее - ФГУ) по той причине, что в деле отсутствуют документы, подтверждающие его полномочия и компетенцию. Общество указывает на нарушение административным органом процедуры в части проведения экспертизы, на составление отчета после истечения срока проведения проверки и ссылается на порочность содержания отчета ФГУ в связи с противоречивостью указанных в нем сведений.

В связи с заменой состава суда на основании части 1 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 13.05.2009 рассмотрение дела начато Тринадцатым арбитражным апелляционным судом сначала.

В судебном заседании представитель общества доводы апелляционной жалобы поддержал, а представитель административного органа возразил против ее удовлетворения. Судом отклонено ходатайство инспектора Беккера В.Г. о вызове в судебное заседание эксперта, проводившего отбор проб почвы, поскольку заявителем не обоснована необходимость устного опроса эксперта в судебном заседании при наличии письменного заключения в материалах дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации Всеволожского района Ленинградской области от 29.07.1998 N 1394 обществу представлен в бессрочное пользование земельный участок площадью 3787 га, в который включены: сельхозугодья (1934 га), леса площадью 140 га, участки, занятые древесно-кустарниковой растительностью (27 га), болота (406 га), участки, находящиеся под водой (249 га), нарушенные земли (15 га), прочие земли (88 га) и т.д. Участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, при этом целевое использование земель, входящих в состав данного участка, разное.

На основании обращения председателя Комитета государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области от 24.07.2008 N 814 (л.д. 57 том 1), исполняющим обязанности руководителя управления Роснедвижимости по Ленинградской области Артемьевым В.Е. рассмотрен вопрос о проведении проверки соблюдения обществом целевого использования находящихся в его пользовании земель сельскохозяйственного назначения.

По результатам рассмотрения названного обращения главным государственным инспектором Роснедвижимости по Ленинградской области издано распоряжения от 29.07.2008 N 662 (л.д.11 том 1) о проведении проверки в отношении общества на предмет соблюдения им положений земельного законодательства на земельном участке, находящемся в его пользовании. Для проведения проверки направлены следующие должностные лица: главный государственный инспектор Роснедвижимости Всеволожского района Ленинградской области Ашанин С.В., его заместитель - Беккер В.Г. и государственные инспекторы Всеволожского района Ленинградской области Митягин А.Ю. и Гринев А.Ю.

По результатам проверки инспектором Гриневым А.Ю. составлен акт проверки с приложениями от 29.08.2008 (л.д. 15 том 1), который помимо самого инспектора подписан также специалистами ФГУ Герасимовой М.В., Тихоновой Е.П., Филичевым В.Н. и понятыми Егоркиным С.Н., Слепченок К.В.

В приложениях к акту указано, что в ходе проверки земельных участков, образующих земельный участок, находящийся в пользовании общества, установлено, что:

- участок Соколье-Компенсатор общей площадью порядка 432,25 га не используется по целевому назначению порядка 245 га - заросли кустарником и сорной травой, остальная часть используется под сенокос;

- участок Карьерный площадью порядка 230,02 га полностью не используется по целевому назначению - зарос лесом и кустарником;

- участок Озерный площадью порядка 310 га, из которых 300 га используется по целевому назначению: часть скошена, часть засажена многолетней травой; около 10 га не используется по целевому назначению - лесополоса, зарос кустарником;

- участок Центральный площадью порядка 923 га, из которых 139 га не используется по целевому назначению - зарос кустарником; 784 га используется по целевому назначению - сенокос, выпас скота, засажен многолетними травами;

- участок Западный площадью порядка 591, 68 га полностью не используется по назначению - зарос мелколесьем;

- участок Резервные поля площадью порядка 25, 42 га не используется по целевому назначению - зарос сорняком;

- участки Лепсари 1 и Лепсари 2 общей площадью порядка 138,52 га используются по целевому назначению - под сенокос.

Для установления времени, в течение которого земельные участки не используются для осуществления сельскохозяйственной деятельности с трех обследуемых участков специалистами-экспертами Тихоновой Е.В. и Филичевым В.Н. взяты образцы почв для проведения анализа, что подтверждается актами отбора от 28.08.2008 N 1 на участках Соколье-Компенсатор и Озерное и от 29.08.2008 N 2 на участке Центральный (л.д.19, 20 том 1). В актах указана цель отбора проб - проведение анализа почв на выявление показателей плодородия.

По результатам проведения анализа отобранных образцов специалистами-экспертами ФГУ составлен отчет по агрохимическому обследованию почв земель сельскохозяйственного назначения общества, который утвержден директором учреждения 28.09.2008 (л.д. 120-135, том 1).

В разделе отчета "Введение" указано, что объем работ по агрохимическому обследованию почв выполнен в соответствии с Методическими указаниями по проведению комплексного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, согласно договору с обществом с ограниченной ответственностью "Соло" от 23.04.2008 N 251/08. Договор в материалах дела отсутствует. В отчете также указано, что 45 проб отобраны на площади 1408,9 га, каждая из них состоит из 40 точечных проб пахотного горизонта.

В разделе отчета "Заключение" экспертами, в числе прочих, сделаны следующие выводы:

- нарушение функционирования мелиоративной системы, ухудшение агрохимических свойств почвы,

- обследованные земли сельскохозяйственного назначения представляют собой сельскохозяйственные угодья - осушенную пашню;

- данные угодья примерно на 90 % не использовались для производства сельскохозяйственной продукции (агрохимические контуры N 1-17, 20-30);

- пахотные земли не засеиваются и частично используются для выпаса скота;

- значительные площади подвержены закочкариванию и зарастанию мелким кустарником и сорняками;

- нарушены принципы зональной агротехники при использовании осушенных почв торфянистых болот, что снижает плодородие почв;

- обследованные земли сельскохозяйственного назначения (пашня осушенная) не используются по целевому назначению, а применяемый способ использования почв сельскохозяйственных угодий привел к снижению почвенного плодородия.

К отчету приложены: ведомости почвенных проб, сводная ведомость агрохимических паспортов полей, группировки почв земель сельскохозяйственного назначения и агрохимический контурный план, в который объединены элементарные участки по агрохимическим показателям почв.

На основании данных акта обследования и отчета специалистов ФГУ, государственным инспектором Гриневым А.Ю. 31.10.2008 вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении общества. В этот же день, в присутствии законного представителя общества, инспектором составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.8 КоАП РФ (л.д 12 том 1). В протоколе не указаны сведения об участке Соколье-Компенсатор, имеющиеся в акте проверки

По результатам рассмотрения материалов проверки заместителем главного государственного врача Росприроднадзора по Всеволожскому району Ленинградской области Беккером В.Г. 25.11.2008 в присутствии законного представителя общества вынесено постановление, в котором установлено, что:

- участок Соколье-Компенсатор общей площадью порядка 432,25 га не используется по целевому назначению порядка 245 га - заросли кустарником и сорной травой, остальная часть используется под сенокос;

- участок Карьерный площадью порядка 230,02 га полностью не используется по целевому назначению - зарос лесом и кустарником;

- участок Озерный площадью порядка 310 га, из которых 300 га используется по целевому назначению: часть скошена, часть засажена многолетней травой; около 10 га не используется по целевому назначению - лесополоса, зарос кустарником;

- участок Центральный площадью порядка 923 га, из которых 139 га не используется по целевому назначению - зарос кустарником; 784 га используется по целевому назначению - сенокос, выпас скота, засажен многолетними травами;

- участок Западный площадью порядка 591, 68 га полностью не используется по назначению - зарос мелколесьем;

- участок Резервные поля площадью порядка 25, 42 га не используется по целевому назначению - зарос сорняком.

Общество признано виновным в совершении вмененного правонарушения и ему назначено административное наказание в виде 10 000 руб. штрафа.

Одновременно с постановлением 25.11.2008 обществу выдано предупреждение о допущенном земельном правонарушении и предписание об устранении нарушений действующего земельного законодательства.

Не согласившись с законностью вынесенного постановления, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением признании его незаконным и отмене.

Решением от 16.02.2009 суд в удовлетворении требований общества отказал, установив наличие вины и события административного правонарушения на основании сведений акта проверки, отчета обследования ФГУ.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции полагает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене в связи со следующим.

В соответствии со статьей 8.8 КоАП РФ использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Названная статья содержит три состава административных правонарушений, различающихся по объективной стороне.

Из протокола об административном правонарушении и постановления о назначении административного наказания следует, что обществу вменено именно неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства более трех лет.

Неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом является противоправным деянием в виде бездействия.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в невыполнении обществом - как владельцем земельного участка, принятых на себя в законном порядке обязательств по использованию такого участка в предназначенных целях и в установленный законом срок.

В качестве доказательств совершения обществом административного правонарушения в материалы дела представлен кадастровый план земельного участка (л.д. 26, 27 том 1) и акт обследования участка на месте.

В акте обследования указано, что такое обследование осуществляется на основании данных кадастрового учета земельного участка и материалов инвентаризации земель ОАО "Спутник" (правопредшественник общества), выполненной в 2000 году на основании распоряжения губернатора Ленинградской области от 31.01.2000 N 19-рг "О проведении инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в Ленинградской области". Названного распоряжения и материалов инвентаризации 2000 года в деле не имеется.

В то же время постановление о назначении административного наказания содержит ссылку на другой документ, а именно на материалы инвентаризации земельных участков в 30-километровой зоне кольцевой автомобильной дороги Санкт-Петербурга в границах общества, проведенной в 2003 году.

Материалы инвентаризации земельных участков в 30-километровой зоне кольцевой автомобильной дороги Санкт-Петербурга в границах общества, проведенной в 2003 году (л.д. 65-105) составлены по итогам работы комиссии, членом которой указан руководитель общества Бузулеев А.Б., однако его подпись как одного из членов комиссии в материалах инвентаризации отсутствует.

С учетом положений части 4 статьи 69 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, в редакции, действовавшей на дату утверждения материалов инвентаризации 20.09.2003) при проведении землеустройства, одним из видов которого является инвентаризация земель, обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении, путем извещения их в письменной форме землеустроителями не позднее чем за семь календарных дней до начала работ.

Не является препятствием для проведения землеустройства отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц.

Доказательства извещения общества о проведении инвентаризации его земель в 2003 году в материалах дела отсутствуют, а представители общества свою осведомленность о проведении такой инвентаризации отрицают.

В связи с тем, что данные материалы оформлены с нарушением требований законодательства, следует согласиться с подателем жалобы в том, что они не могут быть приняты в качестве бесспорных доказательств выявления факта неиспользования или ненадлежащего использования обществом земельного участка.

В соответствии с кадастровым планом земельного участка (кадастровый N 47:07:00-00-000:0154), предоставленного в бессрочное пользование правопредшественника общества - ОАО "Спутник", площадь участка является ориентировочной, сведения о границах не позволяют однозначно определить участок в качестве объекта недвижимости, сведения об участке подлежат уточнению при межевании (графа 16).

Из имеющихся материалов кадастрового учета и материалов инвентаризации не представляется возможным установить местоположение земель различного целевого использования. При отсутствии таких сведений невозможно проверить выводы административного органа о том, что земля не используется по ее назначению, поскольку местоположение земель различного назначения в границах участков, находящихся в составе общего участка общества, не определено, а включение в обследованные участки земель различного целевого использования административным органом не исключается.

Представитель административного органа ссылается на то, что такие данные (о целевом использовании земель в составе участка) должны содержаться в плане землепользования, составленном обществом. В деле имеется только план землепользования государственного предприятия "Спутник" 1991 года (л.д.105 том 1), который не может быть принят, поскольку со слов руководителя общества в настоящий момент используется иной план землепользования. В ходе рассмотрения административного дела административным органом план землепользования, которым пользуется общество в настоящее время, не запрашивался и не исследовался.

Кроме того, следует признать, что материалы административного дела (акт проверки, протокол, постановление) свидетельствуют о том, что все 6 участков (Озерный, Центральный, Соколье-Компенсатор, Западный, Резервные поля, Карьерный), образующих общий участок, находящийся в пользовании общества частично им используются в соответствии с его назначением.

Данное обстоятельство подтверждается и отчетом ФГУ, согласно которому на предмет использования для сельскохозяйственного производства почвенные образцы изъяты лишь с пахотных горизонтов (пашен). В связи с этим подлежит отклонению довод представителя административного органа о том, что отчетом по агрохимическому исследованию почвенных образцов подтверждается неиспользование для сельскохозяйственного производства в течение 3 лет всего земельного участка, в том числе и земель в его составе, занятых древесно-кустарниковой растительностью (27 га), болотами (406 га), находящихся под водой (249 га), нарушенных (15 га), прочих (88 га).

Более того, отчет ФГУ содержит данные об использовании участков не по целевому назначению или с использованием способов, приведших к снижению почвенного плодородия, а не о неиспользовании участков вообще. Пробы почвы для исследования отобраны только на участках Центральный, Соколье - Компенсатор и Озерное, что видно из актов отбора от 28.08.2009 и от 29.08.2008, однако выводы отчета распространены административным органом на весь участок общества.

Каким образом общество использует, либо не использует остальные земли исходя из того, что весь участок представляет собой земли сельскохозяйственного назначения, административным органом не исследовался.

При этом вменение правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП РФ, осуществлено в отношении всего участка общества.

В то же время следует учитывать, что неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование влечет за собой возможность принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (пункт 2 части 2 статьи 45 ЗК РФ). Для применения указанных последствий необходимо четкое определение границ земельных участков, которые не используются и могут быть изъяты.

Из оценки материалов административного дела следует, что по существу, действия административного органа по пресечению нарушений земельного законодательства направлены на части общего земельного участка общества, представляющие собой пахотные земли, которые в свою очередь включены в участки Озерный, Центральный, Соколье-Компенсатор, Западный, Резервные поля, Карьерный, образующие общий участок, находящийся в пользовании общества.

С учетом приведенных обстоятельств следует признать, что событие вменяемого обществу административного правонарушения, так как оно изложено в оспариваемом постановлении, а именно - неиспользование всего земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства более трех лет, административным органом не доказано.

Выводы суда первой инстанции наличии состава административного правонарушения в связи с тем, что подтвержден факт частичного неиспользования или ненадлежащего использования участка, является неправильным, поскольку частичное использование участка с кадастровым номером 47:07:00-00-000:0154 осуществляется; проводятся определенные работы (насаждение многолетних трав, частичное распахивание земель, выпас скота и т.п.), исключающие вменение обществу бездействия по его использованию в установленных целях. Ненадлежащее использование или использование не по назначению обществу не вменялось.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что обжалуемое решение, как принятое с нарушением норм материального права, подлежит отмене, а апелляционная жалоба общества - удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 270 (пункт 4 части 1), статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2009 по делу N А56-52322/2008 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель по Всеволожскому району Ленинградской области от 25.11.2008 по делу N 754/08 о привлечении закрытого акционерного общества "Спутник" (Ленинградская область, дер. Лепсари, ИНН 4703003588) к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в виде 10 000 руб. штрафа.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Фокина