Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июня 2009 г. N 13АП-5783/2009

г. Санкт-Петербург

11 июня 2009 г.

Дело N А56-8154/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Семеновой А.Б., Тимошенко А.С.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5783/2009) Администрации муниципального образования "Кировский муниципальный район Ленинградской области" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.04.09 по делу А56-8154/2009 (судья Хохлов Д.В.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования "Кировский муниципальный район Ленинградской области"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

об оспаривании ненормативных актов

при участии:

от заявителя: Иванов В.В. по доверенности от 06.05.09 N 7/09;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

установил:

Администрация муниципального образования "Кировский муниципальный район Ленинградской области" (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - управление, антимонопольный орган) от 16.12.08 по делу N К03-419/08.

Решением от 02.04.09 суд первой инстанции признал недействительными оспоренные ненормативные акты в части выводов управления о создании администрацией отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий участия в конкурсе, а также в части требования исключить впредь указанное нарушение. В удовлетворении остальной части заявления суд отказал.

В апелляционной жалобе администрация, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, просит решение суда от 02.04.09 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, приложение N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок от 24.07.08 носит информативный характер и отражает сведения исключительно об основных условиях исполнения контракта, предложенных участниками размещения заказа. В этой связи, как указывает администрация, данный документ не может рассматриваться в качестве разработанной самостоятельно конкурсной комиссией методикой оценки показателей по критериям оценки, прямо предусмотренных конкурсной документацией. Заявитель также считает, что поскольку в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управление не исследовало содержание конкурсных заявок, то его вывод о нарушении администрацией порядка определения победителя конкурса является несостоятельным. Кроме того, администрация ссылается на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, а именно статьи 21 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). В обоснование названной позиции заявитель указывает на то, что ранее в этом же составе суд первой инстанции вынес решение по делу N А56-26819/2008, в рамках которого общество с ограниченной ответственностью "Гортранс" (далее - ООО "Гортранс") предъявило требование о признании незаконным решения конкурсной комиссии администрации, оформленное протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 24.07.08 в части определения победителя по лоту N 2, а также недействительными торги и заключенный на торгах муниципальный контракт от 25.08.08 N 1-Т.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя в судебное заседание не направило, возражений относительно рассмотрения апелляционной жалобы в пределах заявленных в ней доводов не заявило.

В этой связи апелляционная жалоба рассмотрена судом апелляционной инстанции в соответствии со статьей 156, частью 5 статьи 268 АПК РФ.

Законность и обоснованность решения в обжалуемой части проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании заявления ООО "Гортранс" управление приказом от 13.11.08 N 335-08 (с учетом приказа от 16.12.08 N 378-ОВ о внесении изменений в приказ от 13.11.08 N 335-ОВ) возбудило дело N К03-419/08 по признакам нарушения Администрацией муниципального образования "Кировский муниципальный район Ленинградской области" и конкурсной комиссией по проведению открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования в муниципальном образовании "Кировский муниципальный район Ленинградской области" статьи 17 Федерального закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), (приложение к делу, листы 19, 15). В обоснование жалобы общество "Гортранс" сослалось на то, что:

- к участию в конкурсе допущены участники размещения заказа, конкурсные заявки которых оформлены с нарушением требований раздела 8 конкурсной документации;

- оценка и сопоставление конкурсных заявок проводились по критериям, не соответствующим пункту 13.2 конкурсной документации;

- в один лот объединены несколько межсубъектных и муниципальных автобусных маршрутов с разными типами рейсов (коммерческие и социальные), с различными типами и количеством подвижного состава (приложение к делу, листы 121-123, 112-116).

Решением от 16.12.08 по делу N К03-419/08 управление признало в действиях администрации, конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право проведение заключения договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования в муниципальном образовании "Кировский муниципальный район Ленинградской области" нарушение части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении и организации данного конкурса, выразившееся в создании отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий участия в конкурсе, а также в нарушении порядка определения победителя, установленных конкурсной документацией, что может иметь своим результатом ограничение конкуренции при проведении конкурса (листы дела 8-10). Одновременно антимонопольный орган указал на то, что в соответствии с частью 4 статьи 17 Закона N 135-ФЗ нарушение правил, установленных статьей 17 названного Закона, является основанием для признания судом соответствующих торгов, заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными.

В своем решении антимонопольный орган констатировал неправомерный, по его мнению, при проведении конкурса допуск администрации к его участию лица, подавшего конкурсную заявку, по оформлению не соответствующую требованиям конкурсной документации (документы, входившие в состав заявки, не прошиты и не пронумерованы), что содержит признаки части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ путем создания такому участнику премущественных условий участия конкурса. Управление также установило, что в конкурсной документации (пункт 13.2), утвержденной заявителем, для оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе определены следующие критерии: организационно-функциональная структура и персонал претендента, исполнительные руководители и специалисты, подготовка ресурсов и обеспечивающие процессы безопасности перевозок, оперативное управление, состояние ресурсов, посадка (высадка) пассажиров, перевозка пассажиров. При этом конкурсная документация не содержит методики оценки показателей - конкретных правил, устанавливающих, каким образом данные критерии должны оцениваться конкурсной комиссией (отсутствуют количественные критерии значимости показателей, их соответствие баллам, формулы расчета, др.). Кроме того, согласно приложению N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 24.07.08 конкурсная комиссия администрации оценивала и сопоставляла заявки по следующим критериям: состояние производственных ресурсов; организационно-функциональная структура оперативного управления перевозок; обеспечивающие процессы; доступность. Таким образом, антимонопольный орган посчитал, что фактические критерии оценки и сопоставления заявок участников размещения заказа не соответствуют критериям, определенным в конкурсной документации, в том числе введен дополнительный критерий "доступность". Данный действия, по мнению управления, образуют состав нарушения порядка определения победителя конкурса, подпадающий под императивный запрет пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ. Одновременно антимонопольный орган указал на то, что объединение в один лот нескольких различных маршрутов следования с различным количеством подвижного состава соответствует предмету конкурса - транспортное обслуживание автомобильным транспортом общего пользования в соответствующем муниципальном округе и не является нарушением части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

На основании решения управление выдало администрации предписание, которым обязало последнюю:

- совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при организации и проведении торгов (конкурсов, аукционов), для чего исключить впредь создание отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий участия в торгах, нарушение порядка определения победителя, установленного конкурсного документацией;

- информацию об исполнении названного предписания представлять в антимонопольный орган ежеквартально в срок до 20 числа следующего за отчетным периодом в течение 2009 года с указанием сведений о торгах, заказчиком которых являлась администрация (дата, предмет торгов, количество и наименование участников, критерии оценки заявок согласно конкурсной документации и фактически примененные, победитель торгов), (листы дела 15-16).

Не согласившись с законностью ненормативных актов управления, администрация обратилась в арбитражный суд.

Частично признавая недействительными оспоренные решение и предписание, суд первой инстанции исходил из недоказанности антимонопольным органом создания администрацией преимущественных условий отдельным претендентам участия в конкурсе. При этом, отказывая в удовлетворении остальной части заявления, суд указал на то, что конкурсная документация содержит лишь перечень критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, не раскрывая при этом их содержание и значимость, порядок оценки заявок; при оценке и сопоставлении заявок участников размещения заказа конкурсная комиссия не учла ряд предусмотренных конкурсной документацией критериев, в частности "посадка (высадка) пассажиров", и, наоборот, использовала такой критерий как "доступность", отсутствующий в конкурсной документации; результаты оценки заявок по критериям, за исключением критерия доступности, отражены в соответствующих графах таблиц (приложение N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок от 24.07.08) в виде условных обозначений, не подлежащих расшифровке. С учетом этих обстоятельств суд сделал вывод о том, что определение победителя конкурса по иным критериям, отличным от содержащихся в конкурсной документации, могло привести к ограничению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав мнение сторон, считает жалобу администрации подлежащей удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.

Суд первой инстанции посчитал, что нарушение администрацией порядка определения победителя спорного конкурса могло привести к ограничению конкуренции. Следовательно, по мнению суда, такие действия заявителя подпадают под запрет, предусмотренный пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная инстанция не может согласиться с данным выводом суда, исходя из следующего.

Так, постановлением от 27.05.09 по делу N А56-26819/2008, принятым по заявлению ООО "Гортранс" к администрации, обществу с ограниченной ответственностью "Невская линия", Комитету по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области, открытому акционерному обществу "Леноблпассажиравтотранс", Тринадцатый арбитражный апелляционный суд признал незаконным решение конкурсной комиссии администрации, оформленное протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 24.07.08 в части определения победителя конкурса по лоту N 2, как несоответствующее положениям Федерального закона от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", постановлению Правительства Ленинградской области от 13.10.04 N 226 "Об утверждении структуры, штатного расписания и положения о Комитете по дорожному хозяйству и транспорту Ленинградской области", постановлению Правительства Ленинградской области от 30.12.05 N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области".

В рамках указанного арбитражного дела суд апелляционной инстанции установил, что в соответствии с пунктами 1.7, 11.4 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 30.12.05 N 348, разработка и утверждение конкурсной документации и организация открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании и договора об обеспечении деятельности перевозчиков на пригородных и межмуниципальных маршрутах отнесены к компетенции отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного в установленном порядке организовывать транспортное обслуживание населения в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Ленинградской области, конкурсы на размещение областного государственного заказа в Ленинградской области.

Такими специальными полномочиями в Ленинградской области наделен Комитет по дорожному хозяйству и транспорту Ленинградской области (в настоящее время - Комитет по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области) в силу пунктов 3.5, 3.13, 3.16, 4.4 (подпункты 2 и 3) Положения о комитете, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 13.10.04 N 226.

В судебном акте отражено, что включение в соответствующие лоты конкурса пригородных и муниципальных маршрутов лицами, участвующими в деле, не оспаривается. Оценив данное обстоятельство во взаимосвязи с вышеприведенными нормами, суд апелляционной инстанции указал на то, что спорный конкурс проведен администрацией с превышением ее полномочий (неуполномоченным лицом), как органа местного самоуправления.

Апелляционная инстанция признает, что по смыслу статьи 69 АПК РФ постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.09 по делу N А56-26819/2008 не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора. В то же время вступивший в законную силу судебный акт обладает силой закона применительно к определенным, установленным и оцененным судом правоотношениям, равно как имеет процессуальные основания, в том числе в силу статьи 16 АПК РФ. Вместе с тем выводы суда и его оценка, не обладая признаками доказательств (с учетом буквального толкования части 1 статьи 64 АПК РФ), имеют значение для правильного рассмотрения иных дел, связанных с ранее рассмотренными определенными фактическими обстоятельствами.

По своей правовой природе любое нарушение, в том числе и в сфере антимонопольного законодательства, предполагает обязательное наличие в его составе такого элемента как субъект.

Исходя из указанного выше судебного акта по делу N А56-26819/2008, для настоящего спора следует отметить, что признанное в судебном порядке недействительным решение о проведении конкурса ничтожно в силу отсутствия у субъекта, его принявшего, соответствующих полномочий. Поэтому основанные на таком решении все последующие действия этого лица не могут порождать юридически значимые последствия для участников соответствующего конкурса. Таким образом, принимая во внимание установленные судебным актом по делу N А56-26819/2008 фактические обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего спора, в рассматриваемом случае, по мнению апелляционной инстанции, отсутствует субъект нарушения, поскольку в спорных правоотношениях администрация выступила лицом, которое не вправе было самостоятельно принимать решение о проведении конкурса, а потому своими юридически ничтожными действиями и не могло создавать правовые последствия, в том числе в виде нарушения антимонопольного законодательства.

Более того, общество "Гортранс", на основании заявления которого управление возбудило в отношении администрации дело о нарушении антимонопольного законодательства и впоследствии по итогам рассмотрения которого вынесло оспоренные ненормативные акты, ссылалось на то, что организация межсубъектных пассажирских перевозок не входит в полномочия органов местного самоуправления, что следует из пункта 4 мотивировочной части решения управления от 16.12.08 по делу N К03-419/08 (лист дела 10). Оценивая данный довод ООО "Гортранс", антимонопольный орган указал на то, что это обстоятельство могло привести к нарушению антимонопольного законодательства, однако, действия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области, связанные с непроведением соответствующего конкурса не оценивалось. Вместе с тем, управлением неправомерно не принято во внимание, что в данном случае оценке подлежала законность именно с точки зрения антимонопольного законодательства действий администрации, прежде всего, по принятию решения с превышением полномочий.

Кроме того, по смыслу статьи 23 Закона N 135-ФЗ, закрепляющей полномочия антимонопольного органа, предписание антимонопольного органа должно содержать четкую формулировку относительно действий, которые необходимо совершить лицу непосредственно в целях прекращения, недопущения или устранения нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечения конкуренции.

Как уже указывалось выше, предписанием от 16.12.08 управление обязало администрацию: 1. совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при организации и проведении торгов (конкурсов, аукционов), для чего исключить впредь создание отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий участия в торгах, нарушение порядка определения победителя, установленного конкурсного документацией; 2. информацию об исполнении названного предписания представлять в антимонопольный орган ежеквартально в срок до 20 числа, следующего за отчетным периодом, в течение 2009 года с указанием сведений о торгах, заказчиком которых являлась администрация (дата, предмет торгов, количество и наименование участников, критерии оценки заявок согласно конкурсной документации и фактически примененные, победитель торгов), (листы дела 15-16).

Вместе с тем, ни нормы Федерального закона от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", ни положения Закона N 135-ФЗ не предусматривают возможности прекращения, недопущения и устранения факта нарушения, установленного и признанного антимонопольным органом, путем представления заказчиком в определенный антимонопольным органом срок и в течение указанного им периода времени информации о проводимых им торгах. Контроль на соответствие проводимых заказчиком торгов требованиям законодательства (как о размещении государственного и муниципального заказа, так и антимонопольного) осуществляется антимонопольным органом путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Таким образом, апелляционная инстанция считает, что подобная формулировка оспоренного предписания управления не соответствует полномочиям антимонопольного органа, определенным статьей 23 Закона N 135-ФЗ.

Следует также учитывать и то, что решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

В настоящем споре, по мнению апелляционного суда, возложенные в предписании на администрацию обязательные для исполнения действия не соответствуют вмененному ей управлением нарушению антимонопольного законодательства, а также не обладают признаками направленности именно на устранение последствий этого нарушения.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

В то же время апелляционная инстанция отклоняет как необоснованный довод администрации о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, а именно статьи 21 АПК РФ.

Указанная норма содержит перечень случаев, когда судья не может участвовать в рассмотрении дела и подлежит отводу.

В настоящем споре суд апелляционной инстанции не установил обстоятельств, предусмотренных статьей 21 АПК РФ и исключающих возможность участия судьи Хохлова Д.В. в рассмотрении данного дела. Принятие судьей решения по другому делу (применительно к настоящему спору - по делу N А56-26819/2008) не свидетельствует о незаконности состава суда. Более того, из материалов дела видно, что в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции заявитель в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, реализовал свое процессуальное право на заявление об отводе судьи (листы дела 75-76). Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.03.09 в удовлетворении заявления администрации об отводе председательствующего судьи по настоящему делу отказано ввиду отсутствия правовых оснований, предусмотренных статьей 21 АПК РФ, для его отвода.

В этой связи позиция администрации о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права носит надуманный, бездоказательный характер.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по заявлению и апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, введенного Федеральным законом от 25.12.08 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.04.09 по делу А56-8154/2009 изменить, изложив решение суда в следующей редакции:

"Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 16.12.08 по делу N К03-419/08 в полном объеме".

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.Б. Семенова А.С. Тимошенко