Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2009 г. N 13АП-4285/2009

г. Санкт-Петербург

01 июля 2009 г.

Дело N А56-48260/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июля 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Масенковой И.В.

судей Лариной Т.С., Марченко Л.Н.

при ведении протокола судебного заседания: Тихомировой Н.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4285/2009) ООО "Нортия" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.02.2009 г. по делу N А56-48260/2008 (судья Филиппов А.Е.), принятое

по иску ООО "Нортия"

к Комитету по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга

3-е лицо: ООО "СПАРЗ-2"

о признании недействительным ненормативного акта

при участии:

от истца: адв. Кравченко Д.В., дов. от 15.01.2008 г.

от ответчика: пр. Водовозова С.В., дов. от 15.12.2008 г. N 1-4/66898/юр

от 3-го лица: ю/к Васильева Н.П., дов. от 04.06.2007 г. N 12

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Нортия" (далее - заявитель, ООО "Нортия", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к Комитету по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА, ответчик, Комитет) о признании недействительным Распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 29.09.2008 г. N 3626 "Об утверждении временного регламента застройки территории". К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Общество с ограниченной ответственностью Санкт-Петербургский ремонтный завод N 2, замененное при рассмотрении дела в связи с переименованием на Общество с ограниченной ответственностью "СПАРЗ-2" (далее - ООО "СПАРЗ-2", 3-е лицо).

Решением суда первой инстанции от 18.02.2009 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

На решение суда заявителем подана апелляционная жалоба, в которой указано на то, что в решении суда не учтены следующие обстоятельства:

- на земельном участке, входящем в состав территории, в отношении которой обжалуемым ненормативным актом утвержден временный регламент застройки (далее - ВРЗ, Регламент), находятся объекты недвижимости, принадлежащие на праве собственности заявителю, при этом ООО "Нортия" не имело возможности принять участие в разработке временного регламента, что является нарушением его прав собственника;

- виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки, определенные ВРЗ, противоречат действующему законодательству, а также препятствуют собственнику использовать объекты, осуществлять их реконструкцию или новое строительство;

- аргументы ООО "Нортия" о том, что в проекте Регламента не указаны предельные размеры земельных участков, в том числе их площадь, отступы зданий от границ земельного участка; параметры интенсивности использования земельного участка, в ходе публичных слушаний проигнорированы;

- правовой режим, установленный ВРЗ, применяется в равной степени ко всем земельным участкам и объектам капитального строительства на всей территории;

- ВРЗ не содержит в себе границ существующих санитарно-защитных зон, которые распространяются на территорию, в отношении которой он разработан, в частности зоны Ланского трамвайного парка с ремонтной базой (300 метров) и АЗС ООО "Фаэтон-Аэро" - 100 метров, а размещение жилой застройки в пределах таких зон недопустимо, это обстоятельство препятствует заявителю определить территорию, на которой он вправе осуществлять деятельность по строительству;

- фактически ВРЗ предписывает осуществлять на территории по адресу: Земледельческая д. 3, д. 5 деятельность по строительству жилых объектов без учета производств III и IV класса вредности, без учета воздействия производственных объектов на окружающую среду;

- наличие санитарно-защитных зон подтверждается ответом территориального отдела в Приморском, Петроградском, Курортном, Кронштадском районах СПб от 10.11.2008 г. и заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу от 16.05.2008 г., доказательств обратного ответчиком не представлено;

- ВРЗ не содержит в себе предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В апелляционной жалобе ООО "Нортия" просит решение суда первой инстанции отменить и признать недействительным обжалуемый ненормативный акт.

К апелляционной жалобе также приложены ходатайства о назначении экспертизы с целью установления, оказывают ли негативное воздействие на окружающую среду Ланской трамвайный парк и АЗС ООО "Фаэтон-Аэро" и определения размера санитарных зон для этих объектов, а также об истребовании дополнительных доказательств в Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по Санкт-Пе6тербургу (решения об установлении санитарно-защитных зон, санитарно-эпидемиологического заключения для названных выше объектов).

В объяснениях по апелляционной жалобе КГА возражал против ее удовлетворения, ссылаясь на следующие обстоятельства:

- замечания ООО "Нортия" по ВРЗ учтены в ходе публичных слушаний по проекту Регламента;

- в правоотношениях, касающихся застройки земельных участков, приоритетом обладают градостроительные нормы, которые имеют преимущество по сравнению с общими нормами земельного законодательства и законодательства, регулирующего полномочия собственника;

- отнесение земельных участков, находящихся в собственности заявителя к функциональной зоне 3 ЖД не препятствуют использованию этих участков в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту;

- в представленных заявителем материалах отсутствуют документы, подтверждающие наличие установленных в соответствии с положениями СанПиН санитарно-защитных зон предприятий, исключающих возможность использования земельных участков заявителя в соответствии с функциональной зоной, определенной Генеральным планом города (жилой застройки), приведенные в СанПиН размеры санитарно-защитных зон являются ориентировочными и носят рекомендательный характер;

- Градостроительный кодекс РФ не содержит нормы, обязывающей органы власти определять функциональные зоны в Генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории и разработанное на его основе градостроительное зонирование направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории.

В отзыве на апелляционную жалобу третье лицо возражало против ее удовлетворения, указав, что факт нарушения оспариваемым ненормативным актом прав и охраняемых законом интересов ООО "Нортия" не доказан, препятствий в использовании земельного участка им не создается, никаких требований к заявителю в спорном ненормативном акте не содержится. Оспариваемое Распоряжение принято ответчиком в рамках его компетенции. Определенные в установленном законом порядке санитарно-защитные зоны, памятники архитектуры на территории разработки ВРЗ отсутствуют, Параметры интенсивности использования земельных участков отражены в пункте 3.2. ВРЗ.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке. Дело рассмотрено судом в составе - председательствующий Масенкова И.В., судьи - Ларина Т.С., Марченко Л.Н. Состав суда изменен в порядке статьи 18 АПК РФ по причине болезни судьи Герасимовой М.М. Передача дела для рассмотрения в другой состав судей произведена на основании распоряжения заместителя Председателя Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2009 г. Рассмотрение дела начато сначала.

Ходатайство о назначении экспертизы отклонено судом на основании части 2 статьи 268 АПК РФ, поскольку сами по себе обстоятельства воздействия на окружающую среду названных в ходатайстве объектов не входят в предмет доказывания по данному делу - для оценки позиции ООО "Нортия" имеет значение лишь факт необходимости отражения определенных обстоятельств в Регламенте. Кроме того, заявителем не представлено обоснования невозможности заявления такого ходатайства в суде первой инстанции, что не позволяет в силу части 2 статьи 268 АПК РФ принимать такие доказательства в суде апелляционной инстанции.

Ходатайство об истребовании дополнительных документов удовлетворено, направлен соответствующий запрос в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу. Ответ приобщен к материалам дела.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы также дополнительно приобщены письма Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу в Выборгском и Калининском районах от 21.11.2008 г. N 78-02-06-4886 и СПб ГУП "ГОРЭЛЕКТРОТРАНС" от 28.11.2008 г. N 1.28-1949, копии санитарно-эпидемиологических заключений, а также решение Санкт-Петербургского городского суда по заявлению ООО "Нортия" о признании противоречащим Градостроительному кодексу Российской Федерации Закона Санкт-Петербурга N 274-44 от 30.04.2008 г. "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" в части, в которой он относит земельные участки, расположенные по адресу: Санкт-Петербург, Земледельческая ул., д. 3 и д.5 к функциональной зоне 3 ЖД.

В судебном заседании 24.06.2009 г. заявитель поддержал доводы апелляционной жалобы, ответчик и третье лицо против ее удовлетворения возражали по мотивам, изложенным в письменных объяснениях и отзыве на жалобу.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, письменных объяснений и отзыва на нее, апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Из материалов дела следует, что ООО "Нортия" на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок назначением "земли поселения" с кадастровым номером 78:34:4009:14, расположенный по адресу Земледельческая ул., д. 3, лит. Б и на праве собственности земельный участок назначением "земли поселения" с кадастровым номером 78:34:4009:15, расположенный по адресу Земледельческая ул., д. 3 лит. А (л.д.21-22 т.1). На земельном участке расположены здания (объекты нежилого фонда), также принадлежащие заявителю на праве собственности (л.д.23-34 т.1).

Земельные участки, занятые объектами недвижимости ООО "Нортия" вошли в состав территории, ограниченной Сердобольской ул., Студенческой ул., Белоостровской ул., Земледельческой ул. и проектируемым проездом от Земледельческой ул.. до Сердобольской ул., в отношении которой в 2008 г. разработан Временный регламент застройки N ВРЗ-08/2559, предусматривающий в части земельных участков, принадлежащих истцу, зону Т3ЖД2 - то есть зону застройки многоэтажными многоквартирными жилыми домами, расположенную за пределами территории исторически сложившихся районов города, с включением объектов общественно-деловой застройки, а также инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием основной функции данной зоны. Организатором подготовки документов явился ООО "СПАРЗ-2" (л.д. 49-65 т.1).

По проводу проекта ВРЗ были проведены публичные слушания, на которые ООО "Нортия" представило замечания по проекту. Замечания были отклонены как необоснованные (л.д.14-16 т.1). Распоряжением КГА Санкт-Петербурга от 26.09.2008 г. N 3626 Временный Регламент Застройки был утвержден.

Посчитав утверждение Регламента незаконным и нарушающим его права и охраняемые законом интересы в области предпринимательской деятельности, ООО "Нортия" обратилось с настоящим заявлением в суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из следующего:

- в течение переходного периода, установленного положениями статьи 22 Закона Санкт-Петербурга "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" в отношении частей территории Санкт-Петербурга на которых не введены в действие градостроительные регламенты, проектная документация может разрабатываться в соответствии с требованиями временных регламентов застройки территории, полномочия по утверждению которых предоставлены Комитету по строительству и архитектуре Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 08.06.2004 г. N 973 "Об утверждении временных регламентов застройки" (далее - Постановление N 973) и пунктом 3.6. Положения о Комитете по градостроительству и архитектуре, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 г. N 1679 в редакции Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.01.2007 г. N 46;

- так как земельный участок и объекты недвижимости, принадлежащие заявителю, входят в один квартал с земельным участком, в отношении которого подана заявка на разработку временного регламента, включение земельных участков ООО "Нортия" в состав территории, для которой разработан ВРЗ, не противоречит закону;

- данных о наличии решения или санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Санкт-Петербурга или его заместителя об установлении санитарно-защитной зоны для Ланского трамвайного парка и АЗС ООО "Фаэтон-Аэро" суду не представлено, в представленных в материалы дела письмах размер зон указан ориентировочно;

- в случае выявления таких зон на территории, эти обстоятельства могут быть учтены при проектировании объектов;

- доказательств наличия на территории ВРЗ-08/2559 памятника архитектуры не представлено;

- ссылки заявителя на то, что ВРЗ устанавливает зоны, не предусмотренные действующим законодательством, не основаны на положениях закона;

- зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки в районе зоны Т3ЖД2, выделенной Регламентом, предусмотрены Генеральным планом Санкт-Петербурга;

- перечень устанавливаемых предельных размеров земельных участков и параметров строительства не носят обязательный и исчерпывающий характер;

- Положение о составе, порядке разработки согласования и утверждения временных регламентов застройки земельных участков, утвержденное распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 29.04.2005 г. N 695, на которое ссылается заявитель, не опубликовано в установленном порядке.

Апелляционный суд считает указанные выводы суда первой инстанции правильными, соответствующими собранным по делу доказательствам, оцененным судом в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального права применены судом верно.

В силу положений пункта 8 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Таким образом, федеральным законом ограничены права собственников земельных участков по их использованию.

Отношения по территориальному зонированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 4 Градостроительного кодекса РФ). Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон (т.е. зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты) и установление градостроительных регламентов (пункты 6,7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ). В силу пункта 9 названной статьи градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В городе федерального значения Санкт-Петербурге, согласно положениям пункта 8 статьи 1, пункта 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальные зоны, градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки, документом территориального планирования, на основании которого производится зонирование территории, является Генеральный план Санкт-Петербурга. Полномочия в области градостроительной деятельности осуществляются органами власти Санкт-Петербурга.

Регулирование градостроительной деятельности в период принятия оспариваемого ненормативного акта в Санкт-Петербурге осуществлялось на основании Закона Санкт-Петербурга от 30.12.2003 г. N 778-116 "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб N 778-116), согласно пункту 1 статьи 2 которого единым документом территориального планирования субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга является Генеральный план Санкт-Петербурга.

Исходя из границ функциональных зон с отображением их планируемого развития, которые являются частью Генерального плана Санкт-Петербурга, утвержденного Законом Санкт-Петербурга от 22.12.2005 г. N 728-99 с учетом изменений, внесенных Законом Санкт-Петербурга от 12.05.2008 г. N 274-44 (который касался, в том числе, территории, на которой расположены земельные участки ООО "Нортия"), земельные участки заявителя находятся в зоне 3ЖД, то есть среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны. Именно согласно границам функциональных зон, выделенных в Генеральном плане Санкт-Петербурга, и был разработан ВРЗ, утвержденный оспариваемым ненормативным актом, фрагмент Генерального плана приобщен к материалам ВРЗ (л.д.65-66 т.1).

Необходимо отметить, что ООО "Нортия" положения Закона Санкт-Петербурга N 274-44, которым занимаемые им земельные участки отнесены к зоне жилой застройки, оспаривались в Городском суде Санкт-Петербурга в рамках дела N 3-75/09 со ссылкой на его несоответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации. Решением Городского суда Санкт-Петербурга от 16.03.2009 г. в удовлетворении заявления отказано, в том числе отклонены доводы заявителя, о несоответствии определения функциональной зоны фактическому использованию земельных участков и нарушении санитарно-эпидемиологического законодательства. Выделение функциональных зон признано соответствующим положениям градостроительного законодательства Российской Федерации.

Принимая во внимание, что ВРЗ -08/2559 определяет функциональное назначение зон в полном соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга, оснований для вывода о нарушении закона в части его содержания не имеется.

Следует отметить, что и Генеральный план Санкт-Петербурга и Регламент, как верно отметил суд первой инстанции, касается планируемого развития территории Санкт-Петербурга, а не закрепляет ее фактическое использование. Это в равной мере относится как к объектам заявителя, так и к иным объектам, расположенным в непосредственной близости к земельным участкам ООО "Нортия", в частности к тем, в отношении которых податель апелляционной жалобы указывает на необходимость соблюдения санитарно-защитных зон.

Между тем, для целей территориального планирования, места расположения санитарно-защитных зон, которые относятся Градостроительным кодексом Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), такие зоны также должны быть установлены именно Генеральным планом Санкт-Петербурга или принятыми в соответствии с ним нормативными актами, в том числе касающимися правил застройки Санкт-Петербурга. На момент утверждения ВРЗ-08/2559, Генеральным планом на спорной территории таких зон предусмотрено не было, следовательно, они не могли быть отражены и при составлении Временного регламента застройки.

В силу положений статьи 23 Закона СПб N 778-116 виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки устанавливаются временным регламентом застройки территорий в соответствии с утвержденной градостроительной документацией и Генеральном планом Санкт-Петербурга, то есть исходя из запланированного зонирования территории, а не реально существующего. Между тем, те обстоятельства в отношении наличия санитарно-защитных зон, на которые ссылается заявитель, касаются именно существующих, а не планируемых зон. При этом в этой же норме установлено, что правовой режим, установленный временным регламентом застройки территории, применяется в равной степени ко всем земельным участкам и объектам капитального строительства на соответствующей территории. То есть, временный регламент разрабатывается для территории, объединяющей несколько земельных участков в целом, вне зависимости от того, кто из владельцев этих участков обратился о его разработке.

Как верно указал суд первой инстанции, ссылки заявителя на нарушение положений Распоряжения КГА СПб от 29.09.2005 г. N 695 не могут быть приняты, поскольку названный нормативный акт не опубликован, а, следовательно, не подлежит применению. Отражение параметров, предусмотренных статьей 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, во временном градостроительном регламенте не предусмотрено.

Судом первой инстанции правильно применены положения статьи 198 АПК РФ и указано, что признание недействительным ненормативного акта может иметь место при наличии в совокупности двух обстоятельств - несоответствия этого ненормативного акта закону и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

В данный момент земельные участки используются ООО "Нортия" для размещения находящихся на них объектов недвижимости, ВРЗ эксплуатации этих объектов не препятствует. Доказательств своих намерений проведения реконструкции объекта подателем апелляционной жалобы не представлено.

Для оценки возможности нарушения прав заявителя следует принять во внимание, что временные регламенты застройки в силу положений пункта 3 статьи 22 Закона N 778-116 предназначены для использования исключительно в переходный период, то есть до утверждения в составе Правил застройки Санкт-Петербурга градостроительных регламентов и карты градостроительного зонирования для всей территории Санкт-Петербурга. Эти карты в настоящее время утверждены Законом Санкт-Петербурга от 16.02.2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", следовательно, оспариваемый ненормативный акт правовых последствий для дальнейшего использования ООО "Нортия" принадлежащего ему земельного участка не имеет.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции не подлежит отмене или изменению, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы и в соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ расходы за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции остаются на заявителе.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18 февраля 2009 г. по делу N А56-48260/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Нортия" без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.В. Масенкова

Судьи

Т.С. Ларина Л.Н. Марченко