Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2009 г. N 13АП-5821/2009

г. Санкт-Петербург

15 июля 2009 г.

Дело N А56-23445/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июля 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 июля 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего судьи И.Г. Савицкой,

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5821/2008) Администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.03.2009 по делу N А56-23445/2008 (судья Раннева Ю.А.),

принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Честный извоз"

к Администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области

третьи лица:

общество с ограниченной ответственностью "Невская линия",

Комитет по дорожному хозяйству и транспорту Правительства Ленинградской области,

общество с ограниченной ответственностью "Вест-Сервис",

открытое акционерное общество "Леноблпассажиравтотранс"

о признании незаконными решений конкурсной комиссии

при участии:

от заявителя: Хохлова В.Н. по доверенности от 01.08.2008;

от ответчика: Иванова В.В. по доверенности от 06.05.2009 N 7/09;

от третьих лиц: извещены, представители не явились;

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Честный извоз" (далее - ООО "Честный извоз") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербургу и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решений конкурсной комиссии Администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области (далее - администрация), оформленных протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 17.07.2008 и протоколом оценки и сопоставления заявок от 24.07.2008.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью "Невская линия" (далее - ООО "Невская линия"), Комитет по дорожному хозяйству и транспорту Правительства Ленинградской области (далее - комитет), общество с ограниченной ответственностью "Вест-Сервис" (далее - ООО "Вест-Сервис").

Решением от 30.03.2009 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2009 решение суда отменено на основании пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). ООО "Невская линия", комитет, ООО "Вест-Сервис" и открытое акционерное общество "Леноблпассажиравтотранс" (далее - ООО "Леноблпассажиравтотранс") привлечены к участию в деле с согласия истца в качестве ответчиков.

Дело рассмотрено апелляционным судом в соответствии с части 5 статьи 270 АПК РФ.

В судебном заседании представитель ООО "Честный извоз" заявленные требования поддержал, представитель администрации просил оставить иск без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, оценив доказательства, представленные сторонами в обоснование своих позиций суд апелляционной инстанции установил следующее.

Из материалов дела следует, что 05.05.2008 для целей проведения торгов на право заключения муниципального контракта администрацией, как муниципальным заказчиком, утверждена конкурсная документация к открытому конкурсу на право заключения договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования в муниципальном образовании "Кировский муниципальный район Ленинградской области" на 2008 - 2013 годы.

Согласно извещению о проведении конкурса, он проводится по двум лотам: N 1 - маршруты N 565 (Кировск - Санкт-Петербург), 579 (Санкт-Петербург - Приладожский), 596а (Санкт-Петербург - Кобона); N 2 - маршруты N 575 (Шлиссельбург - Санкт-Петербург), 586 (Кировск - Приладожский), 587 (Кировск - д. Назия), 588 (Кировск - с. Путилово), 589 (Кировск - д. Валовщина), 590 (Кировск - ж/д ст. Жихарево). В извещении также определен порядок и сроки подачи конкурсных заявок, вскрытия конвертов с заявками. Критерии оценки заявок - наилучшие условия, предложенные претендентом, на оказание услуг по перевозке в соответствии с требованиями ГОСТ Р51825-2001; указано, что представители претендентов могут присутствовать при вскрытии конвертов.

Разделом 7 Положения об открытом конкурсе (далее - Положение), утвержденным администрацией определены документы и информация претендента, необходимые для оценки конкурсной заявки.

В разделе 8 Положения установлен порядок оформления и подачи конкурсной заявки, в соответствии с установленными требованиями документы в составе конкурсной заявки должны быть подписаны, заверены печатью, сброшюрованы, пронумерованы и прошиты.

Порядок проведения оценки и сопоставления конкурсных заявок установлен разделом 13 Положения.

В соответствии с пунктом 13.2 указанного раздела Положения оценка и сопоставление заявок осуществляется по критериям безопасности в соответствии с требованиями ГОСТ Р51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие положения", а именно: к организационно-функциональной структуре и персоналу претендента, исполнительным руководителям и специалистам, подготовке ресурсов и обеспечивающим процессам безопасности перевозок, оперативному управлению, состоянию ресурсов, посадке (высадке) пассажиров, перевозке пассажиров. Впоследствии в конкурсную документацию вносились изменения.

Вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе состоялось 11.07.2008; протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе оформлен 17.07.2008.

Согласно протоколу от 17.07.2008 по лоту N 1 к участию в конкурсе допущены ООО "Вест-Сервис" и ООО "Честный извоз", а по лоту N 2 - ООО "Невская линия", общество с ограниченной ответственностью "Гортранс" (далее - ООО "Гортранс"), ООО "Честный извоз".

24.07.2008 оформлен протокол оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе.

Победителем по лоту N 1 признано ООО "Вест-Сервис", по лоту N 2 - ООО "Невская линия". Оценка и сопоставление предложений участников конкурса требованиям конкурсной документации согласно приложению N 1 к протоколу производилось конкурсной комиссией по следующим критериям: состояние производственных ресурсов, организационно-функциональная структура оперативного управления перевозок, обеспечивающие процессы, доступность.

Ссылаясь на то, что конкурс проведен администрацией с превышением ее полномочий, а заявки на участие в конкурсе рассмотрены и оценены по критериям, отличным от тех, что установлены в конкурсной документации, а также на то, что определить процентное соотношение критериев при определении победителей невозможно и на то, что конкурс проведен с нарушением положений Федерального закона от от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ); Федерального закона "О защите конкуренции"; Гражданского кодекса Российской Федерации; Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области (утверждено постановлением Правительства Ленинградской области от 30.12.2005 N 348, далее постановление N 348); постановления Правительства Ленинградской области от 25.01.2006 N 5 "Об организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области"; постановления Правительства Ленинградской области от 13.03.2006 N 59 "О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ленинградской области" и прочих нормативных актов органов исполнительной власти Ленинградской области, ООО "Честный извоз" обратилось в арбитражный суд с иском и просило признать незаконными решения конкурсной комиссии, оформленные протоколами от 17.07.2008 и от 24.07.2008.

Суд апелляционной инстанции считает, что исковые требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению в связи со следующим.

В конкурсной документации, утвержденной администрацией, для оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе установлены следующие критерии: организационно-функциональная структура и персонал претендента, исполнительные руководители и специалисты, подготовка ресурсов и обеспечивающие процессы безопасности перевозок, оперативное управление, состояние ресурсов, посадка (высадка) пассажиров, перевозка пассажиров.

В конкурсе по лоту N 1 помимо истца также участвовало ООО "Вест-Сервис", которое признано победителем. Заявке ООО "Честный извоз" присвоен второй номер.

В конкурсе по лоту N 2 участвовали ООО "Честный извоз", ООО "Невская линия" и ООО "Гортранс". Победителем по данному лоту признано ООО "Невская линия", заявке ООО "Честный извоз" присвоен второй номер, что подтверждается протоколом оценки и сопоставления заявок от 24.07.2008.

Конкурсная комиссия оценивала и сопоставляла заявки по следующим критериям: состояние производственных ресурсов; организационно-функциональная структура оперативного управления перевозок; обеспечивающие процессы; доступность.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ его положения регулируют отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (часть 2 статьи 3 Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ).

Пунктом 2.3 проекта договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования (приложение 1 к конкурсной документации) установлена обязанность администрации по заключению с перевозчиком социального контракта об организации возмещения расходов предприятия, осуществляющего пассажирские перевозки отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Компенсация перевозчику расходов на оказание услуг льготным категориям граждан за счет бюджетов различных уровней на основании отдельных обязательств, не означает, что размещение заказа на подобные перевозки не регулируются нормами Закона.

В силу части 7 статьи 65 Закона до установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе при размещении заказа на поставку определенных видов товаров, выполнение определенных видов работ, оказание определенных видов услуг для государственных или муниципальных нужд порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается заказчиком в соответствии с настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а при отсутствии таких нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - самостоятельно в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом заказчиком в конкурсной документации должны устанавливаться критерии, предусмотренные настоящим Законом, их содержание и значимость.

В соответствии с частью 4 статьи 28 Закона для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации.

Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией. Совокупная значимость таких критериев должна составлять сто процентов (часть 2 статьи 28 Закона).

В пункте 13.2 конкурсной документации указаны критерии безопасности услуг,

установленные требованиями ГОСТ Р51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта", по которым должна осуществляться оценка и сопоставление конкурсных заявок, а именно: организационно-функциональная структура и персонал претендента; исполнительные руководители и специалисты; подготовка ресурсов и обеспечивающие процессы безопасности перевозок; оперативное управление; состояние ресурсов; посадка (высадка) пассажиров; перевозка пассажиров. Конкурсная документация не содержит методики оценки показателей (т.е. конкретные правила, устанавливающие, каким образом данные критерии должны оцениваться конкурсной комиссией), в частности отсутствуют количественные критерии значимости (удельные веса) показателей, их соответствие баллам, формулы расчета и т.п.

Согласно приложению N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 24.07.2008, оценка проводилась по следующим критериям: состояние производственных ресурсов; организационно-функциональная структура оперативного управления перевозок; обеспечивающие процессы; доступность.

Таким образом, фактические критерии оценки не соответствуют критериям, установленным в конкурсной документации, в том числе введен такой дополнительный критерий как доступность.

Согласно приложению N 1 к протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе от 24.07.2008 заявки оценивались следующим образом.

Состояние производственных ресурсов участника оценивалось путем сравнения сведений о подвижном составе, заявленном на конкретный лот, по году выпуска, пробегу с начала эксплуатации, вместимости транспортных средств, по праву собственности на подвижной состав претендента, своевременности прохождения государственного технического осмотра.

Организационно - функциональная структура оперативного управления перевозок оценивалась путем сравнения сведений об организации и управлении работой подвижного состава на маршрутах, обеспеченности аттестованным персоналом.

Процессы, обеспечивающие перевозку пассажиров, оценивались по возможностям претендента обеспечить наилучшим образом поддержание подвижного состава в технически исправном состоянии (наличие производственной базы для технического обслуживания и ремонта подвижного состава, соответствие производства, находящегося на условиях аренды, помещений соответствия договора о техническом обслуживании и ремонте), возможностям обеспечения хранения автомобилей в межсменный период, возможностям прохождения ежедневного медицинского осмотра водителями перед выездом на маршрут и по окончанию работы, обеспечения контроля за регулярностью движения.

Согласно ГОСТу доступность - это обеспечение исполнителем возможности без дискриминационного доступа различных групп потребителей (пассажиров) к пользованию услугой в соответствии с ее назначением за счет установления соответствующих социальных, экономических и технических характеристик услуги.

Для оценки заявок конкурсная комиссия самостоятельно разработала и применила методику оценки показателей, не предусмотренную конкурсной документацией. По критерию "доступность" оценивались такие позиции как различная стоимость проезда (тариф), общее количество автобусов и количество автобусов определенного класса вместимости, что также не включено в состав критериев, предусмотренных пунктом 13.2 конкурсной документацией.

Кроме того, результаты оценки отражены в соответствующих графах таблиц (приложение N 1 к протоколу от 24.07.2008) в виде совокупности условных знаков (Х), при том, что содержание данных знаков в конкурсной документации не описано.

Применение критериев оценки конкурсных заявок, не соответствующих критериям, указанным в конкурсной документации, а также введение в ходе оценки конкурсных заявок методики оценки показателей, не предусмотренной конкурсной документацией, является нарушением порядка определения победителя конкурса, предусмотренного частью 2 статьи 28 Закона.

Доводы истца о проведении конкурса администрацией с превышением предоставленных ей полномочий также являются обоснованными по следующим причинам.

В соответствии с пунктами 1.7, 11.4 Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области, утвержденного постановлением N 348, разработка и утверждение конкурсной документации и организация открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании и договора об обеспечении деятельности перевозчиков на пригородных и межмуниципальных маршрутах отнесены к компетенции отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного в установленном порядке организовывать транспортное обслуживание населения в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Ленинградской области, конкурсы на размещение областного государственного заказа в Ленинградской области.

Такими специальными полномочиями в Ленинградской области наделен Комитет по дорожному хозяйству и транспорту Ленинградской области (в настоящее время - Комитет по транспорту и транспортной инфраструктуре Ленинградской области) в силу пунктов 3.5, 3.13, 3.16, 4.4 (подпункты 2 и 3) Положения о комитете, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 13.10.2004 N 226.

Включение в соответствующие лоты пригородных и муниципальных маршрутов лицами, участвующими в деле не оспаривается, в связи с чем данный конкурс проведен администрацией с превышением ее полномочий, как органа местного самоуправления.

Утверждения администрации о том, что своих полномочий она не превышала, поскольку пунктом 11.7 постановления Администрации муниципального образования "Кировский муниципальный район Ленинградской области" от 24.03.2006 N 25 предусмотрено право обращения администрации к уполномоченному органу исполнительной власти Ленинградской области о проведении совместного конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения на межмуниципальных (пригородных) и муниципальных автобусных маршрутах, проходящих по территории Кировского района Ленинградской области, не могут быть приняты апелляционным судом. Право инициативы проведения подобных совместных конкурсов истцом не оспаривается. Предметом спора является проведение данного конкурса без участия комитета, как уполномоченного органа, поскольку согласование комитетом конкурсной документации совместным участием в конкурсе не является. Указанные обстоятельства являются основанием для признании незаконным решения конкурсной комиссии, оформленного протоколом рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 17.07.2008

В соответствии с частью 5 статьи 10 Закона нарушение предусмотренных этим Законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Принимая во внимание, что конкурсной комиссией администрации допущены нарушения правила проведения торгов, достаточные в силу статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации для признания оспариваемых торгов недействительными, требование истца является обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Таким образом, оспариваемый конкурс, состоявшийся 24.07.2008, проведенный с нарушением установленных законом правил его проведения, является недействительным. В силу недействительности конкурса протокол от 24.07.2008, которым оформлено принятое решение, также является недействительным.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 110, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

признать незаконным решение конкурсной комиссии администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области, оформленное протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе на право заключения договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования в муниципальном образовании Кировский район Ленинградской области на 2008 - 2013 годы от 17.07.2008.

Признать незаконным решение конкурсной комиссии администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области, оформленное протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право заключения договора о транспортном обслуживании автомобильным транспортом общего пользования в муниципальном образовании Кировский район Ленинградской области на 2008 - 2013 годы от 24.07.2008, как несоответствующее положениям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", постановлению Правительства Ленинградской области от 13.10.2004 N 226 "Об утверждении структуры, штатного расписания и положения о Комитете по дорожному хозяйству и транспорту Ленинградской области", постановлению Правительства Ленинградской области от 30.12.2005 N 348 "Об утверждении положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении в Ленинградской области".

Взыскать с администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Честный извоз" 4000 руб. судебных расходов по государственной пошлине.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова