Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2009 г. N 13АП-7433/2009

г. Санкт-Петербург

28 июля 2009 г.

Дело N А21-3126/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июля 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего судьи Савицкой И.Г.,

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.05.2009 по делу N А21-3126/2009 (судья Залужная Ю.Д.), принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Калининградморнефть"

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калининградской области

об оспаривании постановления

при участии:

от заявителя: Кремешковой Е.В. по доверенности от 01.06.2009 N 17-3091;

от ответчика: Степановой А.В. по доверенности от 03.07.2009 N 2226, Отинашвили Н.С. по доверенности от 03.07.2009 N 2225;

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Калининградморнефть" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калининградской области (далее - управление) от 30.03.2009 N 02/15/2009 о привлечении к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП Российской Федерации).

Решением от 14.05.2009 требования общества удовлетворены.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда от 14.05.2009 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

В судебном заседании представители управления доводы апелляционной жалобы поддержали, а представитель заявителя возразил против ее удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что обществу, на основании договора аренды земель от 19.08.1998 N КЛО-01-14-00/227 переданы в пользование земельные участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 39:01:05 10 04:0012 (площадь 0,7879 га) и 39:01:05 10 04:0014 (площадь 0, 5247 га), расположенные вблизи поселка Чехово Багратионовского района Калининградской области (далее - земельные участки).

Согласно условиям договора аренды (пункт 1.1) и постановлению Администрации Багратионовского района Калининградской области (далее - Администрация) от 19.08.1998 N 499 земельные участки предоставлены обществу для эксплуатации нефтяных скважин, из них: площадка скважин - 0,9 га, подъездная дорога - 0,5 га, опоры ЛЭП -15 квт-0,01 га.

Разрешенное использование земельных участков сельскохозяйственного назначения - эксплуатация нефтяного месторождения, что следует из выписок земельного кадастра от 25.12.2007.

Администрация направила в адрес управления письмо от 18.02.2009 N 744 (л.д. 89, том 1), в котором просила провести в отношении общества проверку соблюдения земельного законодательства по использованию участков сельскохозяйственного назначения. Рассмотрев письмо Администрации, руководитель управления издал приказ о проведении внеплановой проверки деятельности общества в период с 02 по 31 марта 2009 года (л.д. 50 том 1).

По результатам осуществления проверочных мероприятий по контролю должностными лицами управления составлен акт проверки от 19.03.2009, в котором зафиксировано, что в нарушение положений статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 N 101-ФЗ (далее - Закон об обороте земель сельхозназначения), земельные участки используются обществом не по целевому назначению (л.д. 91-94 том 1).

Данные обстоятельства послужили управлению основанием для возбуждения в отношении общества дела об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.8 КоАП Российской Федерации и выдачи предписания от 19.03.2009 N 35, в котором общество обязывается, в числе прочего, привести правоустанавливающие документы в соответствие с требованиями действующего земельного законодательства (л.д. 99-100 том 1).

20.03.2009 старшим государственным инспектором отдела земельного контроля управления Степановой А.В. в отсутствие представителя общества, о времени и месте составления протокола надлежащим образом извещенного, составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.8 КоАП Российской Федерации (л.д. 104-105 том 1).

Определением начальника отдела земельного контроля от 20.03.2009 рассмотрение материалов административного дела назначено на 30.03.2009.

Дело об административном правонарушении рассмотрено в присутствии представителей общества. По итогам его рассмотрения начальником отдела земельного контроля Слобожаниновой В.Д. вынесено постановление от 30.03.2009 N 02/15/2009, в котором общество признано виновным в совершении административного правонарушения в соответствии со вмененной квалификацией и ему назначено наказание в виде 10 000 руб. административного штрафа.

Не согласившись с законностью данного постановления, общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции согласился с правовой позицией общества в том, что управление не доказало наличие обстоятельств, влекущих административную ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 КоАП Российской Федерации. При этом суд указал, что земельные участки предоставлены обществу до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, несоблюдение положений которого ему вменяется. Суд исходил из отсутствия у общества в действующем земельном законодательстве, использующего земельные участки на основаниях, возникших до принятия Земельного кодекса Российской Федерации, прямой, нормативно-закрепленной обязанности самостоятельно инициировать процедуру перевода используемых земель из одной категории в другую. Также судом установлено, что общество компенсировало муниципальному образованию упущенную выгоду за использование земель сельскохозяйственного назначения (сенокосных угодий) для эксплуатации объекта промышленности. Из совокупности перечисленных обстоятельств суд сделал вывод об отсутствии в действиях общества вины, и как следствие, состава административного правонарушения. Кроме того, в решении суда указано на то, что управление является неуполномоченным органом по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях по статье 8.8. КоАП Российской Федерации в части нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения, что послужило самостоятельным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционная коллегия полагает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии со статьей 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Таким образом, для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота либо возведения каких-либо строений даже в целях их использования в сельскохозяйственной деятельности. Данный вывод соответствует подпункту 3 пункта 1 статьи 1 Закона об обороте земель сельхозназначения, предусматривающей принцип сохранения целевого использования земельных участков.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ вид разрешенного использования земель определяется в соответствии с зонированием территорий, а также исходя из принадлежности земель к той или иной категории. В соответствии с частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) вид разрешенного использования указывается в градостроительном регламенте.

Согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а следовательно, изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель сельскохозяйственного назначения.

При таком положении следует признать, что эксплуатация нефтяного месторождения, как вид разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения не соответствует требованиям приведенных нормативных положений, регулирующих земельные правоотношения; то есть эксплуатация объекта промышленности не может быть видом разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Приведение обязательств сторон договора аренды и фактически существующих отношений по поводу использования земельных участков для эксплуатации нефтяного месторождения в соответствие в требованиями действующего земельного законодательства возможно лишь при изменении категории используемых сельскохозяйственных земель на категорию земель промышленности.

С доводами общества о том, что коль скоро договор аренды земельных участков заключен им в 1998 году с соблюдением положений действующего в то время земельного законодательства и нормативные положения ЗК РФ, введенного в действие не позднее 30.10.2001 и принятого в 2002 году Закона об обороте земель сельхозназначения, не могут быть распространены на существующие в настоящий момент земельные правоотношения, нельзя согласиться по следующим основаниям.

В соответствии со статей 19 Закона об обороте земель сельхозназначения, закон вступил в силу через шесть месяцев после его официального опубликования. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Парламентская газета", N 140-141, 27.07.2002, "Российская газета", N 137, 27.07.2002, "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3018.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона об обороте земель сельхозназначения данный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность. В силу пункта 1 статьи 2 названного закона участниками отношений, регулируемых законом, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Статьей 7 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что к земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Из содержания приведенных норм следует, что в отношении общества, как участника земельного правоотношения, возникшего до издания указанных нормативных актов, отсутствуют какие-либо исключения в части исполнения принятых этими актами правил, регулирующих целевое использование земель. Следовательно, общество, эксплуатирующее земельные участки на протяжении 10-ти лет и являясь участником длящегося и существующего в настоящий момент земельного правоотношения, обязано исполнять положения земельного законодательства с учетом динамики его содержания во времени.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Согласно пункту 2 статьи 8 ЗК РФ категория земель указывается, в частности, в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также выполнять иные требования, предусмотренные Кодексом, федеральными законами.

Использование земель не по целевому назначению влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 8.8 КоАП Российской Федерации.

Привлечение к административной ответственности возможно лишь при наличии всех элементов правонарушения.

Объективная сторона указанного правонарушения характеризуется виновным использованием земель не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, в том числе изменение правового режима земель и осуществление непредусмотренных видов деятельности.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв). Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется виной, а субъектами правонарушения могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что спорные земельные участки используются обществом на основании договора аренды земель N КЛО-01-14-00/227, заключенным 19.08.1998 с собственником земли - Администрацией Багратионовского района Калининградской области. Земельные участки общей площадью 1,41 га отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения и предоставлены обществу для эксплуатации нефтяного месторождения. Общество указывает, что эксплуатация нефтяного месторождения является разрешенным использованием земельных участков согласно выпискам из земельного кадастра от 25.12.2007.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5 КоАП РФ). В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Возможность исполнения обществом требований земельного законодательства следует из положений Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), где частью 1 статьи 2 предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства, подается заинтересованным лицом. Из содержания названной статьи, а также статьи 3 Закона N 172-ФЗ следует, что заинтересованным является лицо, использующее земельный участок на каком-либо праве (правообладатель), а значит доводы общества о том, что правами изменения категории земель обладает исключительно их собственник, не подтверждаются.

Общество не представило доказательств принятия возможных мер по соблюдению земельного законодательства; в Администрацию с ходатайством о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую до выдачи управлением предписания, оно не обращалось. Названные действия осуществлены обществом в рамках исполнения предписания управления, после привлечения к административной ответственности. Суд первой инстанции указал в решении на то, что общество компенсировало муниципальному образованию убытки, возникшие в связи с невозможностью использования земли по целевому назначению - для сельскохозяйственных нужд. При этом названный вывод суда документально не подтверждается, в материалах дела отсутствуют доказательства оплаты счетов-фактур.

Перечисленные обстоятельства не позволяют апелляционной коллегии согласиться с выводом суда об отсутствии, в данном случае, вины общества.

Проверив обоснованность доводов подателя жалобы касательно полномочий управления как административного органа, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Порядок осуществления государственного земельного контроля установлен Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 (далее - Положение N 689).

В пункте 1 Положения N 689 перечислены государственные органы, специально уполномоченные на осуществление государственного земельного контроля, такие как Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Пункты 3, 4, 5 названного Положения содержат перечень функций каждого из уполномоченных органов. Из содержания этих перечней усматривается, что они (перечни функций) не являются закрытыми. Одним из основных критериев разграничения полномочий в сфере осуществления земельного контроля является разрешение уполномоченными органами вопросов, относящихся к их компетенции.

Компетенция, определяемая сферой деятельности государственного органа, определяется соответствующими нормативными актами - постановлениями Правительства Российской Федерации.

Так, сферой деятельности, определяющей компетенцию Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 456 "О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости", действовавшему в период проверки, является ведение государственного кадастра недвижимости, осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель, а также функции по государственному земельному контролю (пункт 1).

Сферой деятельности, определяющей компетенцию Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - постановление N 201), является ветеринария, карантин и защита растений, сфера земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесные отношения (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охрана воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания.

Из содержания пункта 5 Положения N 689 и постановления N 201 следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является органом, специально уполномоченным на осуществление государственного земельного контроля на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе и контроля за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения, поскольку нормативными актами каких-либо исключений в отношении этого ее полномочия не установлено.

Аналогичные права, закрепленные ранее за Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, не исключают наличие таких прав и у Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, как специально уполномоченный орган в сфере осуществления земельного контроля, обладает полномочиями по контролю за целевым использованием земель сельскохозяйственного назначения на основании положении подпункта "в" пункта 5 Положения N 689 и пункта 1 постановления N 201.

Согласно пункту 11 Положения N 689 должностные лица, указанные в пункте 8 этого же акта, обладают правами, установленными пунктами 9 - 10.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 9 Положения N 689 государственные инспекторы по использованию и охране земель, указанные в пункте 6, имеют право составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности.

На основании подпункта "а" пункта 10 Положения N 689 главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители помимо прав, предусмотренных пунктом 9 настоящего постановления, имеют право в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы.

Из содержания пунктов 5, 6, 8, 9, 11 Положения N 689 (в их системном толковании и взаимосвязи) следует, что должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов (управлений по субъектам Российской Федерации), осуществляющие земельный контроль в соответствии со своей компетенцией, одновременно по должности являются главными государственными инспекторами (их заместителями) соответствующего уровня, которые в соответствии со статьей 22.3 (части 2, 3) и 28.3 (часть 4) КоАП РФ вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать административные дела, в том числе и по статье 8.8 КоАП РФ.

Доводы подателя жалобы о том, что отсутствие полномочий управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору подтверждается правовой позицией, занятой ВАС РФ в определении от 27.04.2009 N 705/09 по делу N А33-4792/2008, не могут быть приняты апелляционным судом, поскольку высшая судебная инстанция не давала оценку обстоятельствам конкретного дела, отказав данным определением в передаче дела для пересмотра в порядке надзора.

В свете изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что состав вмененного обществу административного правонарушения доказан управлением и оснований для отмены постановления о назначении административного наказания у суда первой инстанции не имелось.

Решение суда подлежит отмене, а требования общества - оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.05.2009 по делу N А21-3126/2009 отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ - Калининградморнефть" (город Калининград, улица Киевская, дом 23, ОГРН 1023901643061) о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калининградской области от 20.03.2009 N 02/15/2009 о привлечении к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в виде 10 000 руб. штрафа - отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова