Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2008 г. N 14АП-1394/2008

14 мая 2008 г.

г. Вологда Дело N А52-4815/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 мая 2008 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Богатыревой В.А., Виноградовой Т.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смыковой Ю.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "КапиталЪ ИнвестСтрой" Лиллерта А.А. по доверенности от 05.10.2007,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "КапиталЪ ИнвестСтрой" на решение Арбитражного суда Псковской области от 22 февраля 2008 года по делу N А52-4815/2007 (судья Васильева О.Г.),

установил

общество с ограниченной ответственностью "КапиталЪ ИнвестСтрой" (далее - общество, ООО "КапиталЪ ИнвестСтрой") обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению строительства и архитектуры Администрации г. Пскова (далее - управление, управление строительства и архитектуры) при участии третьего лица Государственного комитета Псковской области по культуре и туризму (далее - комитет, комитет по культуре и туризму) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письме от 20.11.2007 N 2878, и возложении обязанности по выдаче разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 22.02.2008 по делу N А52-4815/2007 в удовлетворении требований общества отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на то, что проведение строительных работ в зоне охраны памятников не требует согласования проектной документации.

Комитет по культуре и туризму в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда законным и обоснованным.

Управление, комитет надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, поэтому разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Отзыв на апелляционную жалобу управлением не представлен.

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, общество является застройщиком земельного участка, расположенного по адресу: г. Псков, ул. М. Горького, 10-а.

Участок, предполагаемый к застройке, находится в непосредственной близости с объектом культурного наследия - жилым домом послевоенной постройки по ул. Горького, 10. На пересечении ул. М. Горького и Рижского проспекта находится объект культурного наследия регионального значения "Дом Брандта".

В архитектурно-планировочном задании N 314, утвержденном Главным архитектором г. Пскова от 07.10.2005, указано на расположение участка в объединенной зоне охраны памятников исторического центра г. Пскова: памятника археологии федерального значения, памятника архитектуры 1939 года и послевоенного периода, памятника архитектуры ХVI века.

Управление строительства и архитектуры в письме от 20.11.2007 N 2878 (с изменениями от 17.12.2007 N 3266) отказало обществу в выдаче разрешения на строительство жилого дома по адресу: г. Псков, ул. М. Горького, 10-А.

Основанием для отказа в выдаче разрешения послужило несоблюдение обществом требований абзацев 1-3 статьи 33 Правил землепользования и застройки города Пскова на основе правового зонирования территорий, утвержденных постановлением Псковской городской Думы от 08.07.2003 N 112 (далее - Правила землепользования и застройки г. Пскова), устанавливающие обязанность заказчика/застройщика согласовывать проектную документацию, а также намерения по изменению недвижимости с НПЦ, и пункта 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Согласно абзацу 1 пункта 33 Правил землепользования и застройки к зоне I относятся охранные зоны памятников истории и культуры и зоны строгого регулирования застройки, где расположены объекты недвижимости, включенные в перечень памятников федерального и местного (регионального и муниципального) значения, вновь выявленные объекты, представляющие историко-культурную ценность, а также объекты, не включенные в указанный перечень, и земельные участки, свободные от застройки.

В состав данной зоны входят: границы исторического центра города; границы объединенной охранной зоны памятников; границы охранных зон отдельных памятников и ансамблей за пределами исторического центра (абзац 2 вышеуказанных Правил).

В абзаце 3 пункта 33 Правил землепользования и застройки г. Пскова указано, что к имеющимся градостроительным регламентам в этой зоне добавляются ограничения, связанные с предметом согласования проектной документации и намерений по изменению недвижимости с НПЦ по ОПИК.

По мнению общества, согласование градостроительной и проектной документации на проведение строительных работ необходимо в тех случаях, когда обязательно проведение историко-культурной экспертизы, а проектная документация и документация, обосновывающая проведение строительных работ, не являются объектами названной экспертизы; с 01.01.2007 в федеральное законодательство внесены изменения, исключающие согласование проектной документации намечаемых строительных и иных работ, не являющихся работами по сохранению памятников; все согласования строительных и иных работ в зонах охраны памятников проводятся при наличии государственной экспертизы, установленной Градостроительным кодексом.

Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 232-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), в частности с 01.01.2007 утратили силу положения статьи 28 Закона о том, что государственная историко-культурная экспертиза проводится в целях определения соответствия проектной документации намечаемых строительных работ требованиям государственной охраны объектов культурного наследия; указанная проектная документация не является объектом историко-культурной экспертизы (статья 30 Федеральный закон N 73-ФЗ); из статьи 35 названного Закона исключены положения о том, что проекты строительных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия подлежат согласованию с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Вместе с тем статья 63 Федерального закона N 73-ФЗ устанавливает срок и пределы действия нормативных актов об охране и использовании памятников истории и культуры Российской Федерации.

В силу пункта 4 вышеуказанной статьи впредь до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном названным Законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15.12.1978).

Согласно статье 35 Закона РСФСР от 15.12.1978 в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников Союза ССР или РСФСР.

В пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения производство указанных работ и хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры РСФСР. Разрешение на проведение работ в пределах указанных зон выдается по представлениям Советов Министров автономных республик, исполнительных комитетов краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов.

Таким образом, в силу прямого указания закона до начала проведения историко-культурной экспертизы применяется порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленный Законом РСФСР от 15.12.1978.

Доводы общества о том, что по смыслу пункта 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ согласование проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение строительных и иных работ необходимо только в тех случаях, когда обязательно проведение историко-культурной экспертизы, не принимаются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 31 вышеуказанного Закона историко-культурная экспертиза проводится до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

Таким образом, проведение историко-культурной экспертизы обязательно во всех случаях до проведения строительных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия.

Кроме того, следует отметить следующее.

Одним из объектов историко-культурной экспертизы является документация, обосновывающая проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (статья 30 Федерального закона N 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 33 вышеуказанного Федерального закона государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе проведение государственной историко-культурной экспертизы; согласование в случаях и порядке, установленных названным Законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ.

Такие случаи и порядок согласования проведения строительных работ предусмотрены статьей 52 Федерального закона N 73-ФЗ при использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, и выявленного объекта культурного наследия.

Согласно пункту 3 вышеуказанной статьи объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным согласованием в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 названного Закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

В пункте 4 названной статьи предусмотрен аналогичный порядок согласования проведения строительных работ при использовании выявленного объекта культурного наследия.

Согласование проводится в отношении объектов культурного наследия федерального значения - по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в статьях 9 и 9.1 названного Закона; в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 35 Федерального закона N 73-ФЗ).

Таким образом, Федеральный закон N 73-ФЗ предусматривает согласование проведения строительных работ при использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, и выявленного объекта культурного наследия.

На основании изложенного является необоснованным вывод общества о том, что Федеральным законом N 73-ФЗ предусмотрено только согласование работ, проводимых в отношении памятников либо на их территории, и именно для них установлен порядок согласования, предусмотренный в пункте 4 статьи 63 названного закона.

В апелляционной жалобе общество ссылается на то, что с 01.01.2007 все согласования строительных и иных работ заменены на государственную экспертизу проектной документации, установленной Градостроительным кодексом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 36 Федерального закона N 73-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ) в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.

При этом пункт 5 вышеуказанной статьи, предусматривающий положения о согласовании проведения строительных работ, утратил силу с 01.01.2007 в связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ.

Вместе с тем, как указано выше, в силу пункта 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных, предусмотренный статьей 35 Закона РСФСР от 15.12.1978, сохраняется до начала проведения историко-культурной экспертизы.

Доводы общества о том, что к правоотношениям по настоящему делу не применяются Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865 (далее - Положение об охране и использовании памятников истории и культуры) и Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 N 33 (далее - Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры) не принимаются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено настоящим Законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865, и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат названному Закону.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 7 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры на государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции возлагаются рассмотрение представляемых на согласование проектов планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, имеющих памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства.

В пределах зон охраны памятников запрещаются производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения Министерства культуры СССР - для зон охраны памятников общесоюзного значения и министерств культуры союзных республик - для зон охраны памятников республиканского и местного значения. Разрешение на проведение работ в пределах указанных зон может быть выдано соответствующим государственным органом охраны памятников по представлению исполнительного комитета местного Совета народных депутатов (пункт 32 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры).

Аналогичное положение содержится в пункте 1.5 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР.

Вышеуказанные положения не противоречат Федеральному закону N 73-ФЗ и применяются к правоотношениям по настоящему делу.

По мнению общества, является неправомерным применение закона Псковской области от 10.05.1999 N 37-ОЗ "О государственной охране и использовании памятников истории и культуры Псковской области" (далее - Закон Псковской области N 37-ОЗ), а также Правил землепользования и застройки г. Пскова, поскольку указанные правовые акты не приведены в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ (в редакции Федерального закона N 232-ФЗ).

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 вышеуказанной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй названной статьи.

В пункте 1 статьи 17 Закона Псковской области N 37-ОЗ указано, что заказчики строительных, мелиоративных, дорожных, сельскохозяйственных и иных работ на землях историко-культурного назначения обязаны согласовать производство указанных работ с органом охраны памятников.

В пункте 33 Правил землепользования и застройки г. Пскова установлены ограничения, связанные с предметом согласования проектной документации, в охранных зонах памятников истории и культуры и зонах строгого регулирования застройки, где расположены объекты недвижимости, включенные в перечень памятников федерального и местного (регионального и муниципального) значения.

Вышеуказанные положения не противоречат пункту 4 статьи 63 Федерального закона N 73-ФЗ (в действующей редакции), поэтому наряду с ним могут применяться при согласовании проведения строительных работ в охранных зонах памятников истории и культуры.

В апелляционной жалобе общество указывает на то, что Федеральный закон N 73-ФЗ (в редакции Федерального закона N 232-ФЗ) не предусматривает осуществление Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций связи и охраны культурного наследия полномочий по согласованию строительных и иных работ.

Вместе с тем указанные полномочия предусмотрены Положением о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2007 N 354, в соответствии с подпунктом 5.5.1 пункта 5 которого Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия согласовывает в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации проекты зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, землеустроительную, градостроительную и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, градостроительные регламенты, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ.

Согласно подпункту 7.2.1 пункта 7.2 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 02.10.2007 N 199, территориальный орган согласовывает в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительную, градостроительную и проектную документацию по сохранению объектов культурного наследия федерального значения, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных мелиоративных, хозяйственных и иных работ, устанавливаемых в границах территорий объектов культурного наследия федерального значения и границах зон их охраны.

Пунктом 2 приказа Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 03.10.2007 N 202 "Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по Санкт-Петербургу и Ленинградской области" установлено, что вышеуказанные полномочия на территории Псковской области осуществляет Управление Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований общества о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, выраженного в письме от 20.11.2007 N 2878, и возложении обязанности по выдаче разрешения на строительство.

Оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, расходы по госпошлине с управления в пользу общества не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 22 февраля 2008 года по делу N А52-4815/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "КапиталЪ ИнвестСтрой" - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

В.А. Богатырева Т.В.Виноградова