Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 мая 2008 г. N 14АП-1537/2008

22 мая 2008 г.

г. Вологда Дело N А05-2605/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 мая 2008 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Бочкаревой И.Н., Виноградовой Т.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смыковой Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу областного государственного учреждения "Хозяйственное управление администрации Архангельской области" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 02 апреля 2008 года по делу N А05-2605/2008 (судья Пигурнова Н.И.),

установил

областное государственное учреждение "Хозяйственное управление администрации Архангельской области" (далее - учреждение, ОГУ "Хозяйственное управление") обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Главному государственному инспектору Октябрьского округа г. Архангельска по пожарному надзору (далее - главный государственный инспектор по пожарному надзору, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 17.03.2008 N 58 о назначении административного наказания (далее - постановление от 17.03.2008 N 58).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 02.04.2008 по делу N А05-2605/2008 в удовлетворении требований учреждения о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора по пожарному надзору от 17.03.2008 N 58 отказано.

Учреждение с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, ссылаясь на то, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено с нарушением сроков, установленных статьей 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, существенно нарушен его порядок, а именно: законный представитель учреждения не извещался надлежащим образом о времени и месте принятия постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 12.03.2008, не ознакомлен с ним, был лишен возможности давать объяснения по данному постановлению; не извещался о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Административный орган в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда законным и обоснованным.

Стороны представителей в суд не направили, учреждение заявило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя, главный государственный инспектор по пожарному надзору надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, поэтому разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба учреждения подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как видно из материалов дела, во исполнение распоряжения главного Государственного инспектора Архангельской области по пожарному надзору от 19.02.2008 N 29 главным государственным инспектором по пожарному надзору с 19.02.2008 по 12.03.2008 проведена плановая проверка с целью надзора за исполнением предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности на территории ОГУ "Хозяйственное управление" в административном здании, 2-х этажной пристройке (филармонии), расположенных по адресу: г. Архангельск, пл. Ленина, 1, по результатам которой составлен акт проверки соблюдения требований пожарной безопасности от 12.03.2008 N 18 (в акте допущена опечатка: указана дата 12.02.2008 вместо 12.03.2008; далее - акт от 12.03.2008 N 18).

В ходе мероприятий по надзору выявлены нарушения требований пожарной безопасности, установленных положениями Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) от 18.06.2003 N 313, Норм пожарной безопасности "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией" (НПБ 110-03), утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 315, Норм пожарной безопасности "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях" (НПБ 104-03); Государственного стандарта N 1 ГОСТ 12.4.009-83. Система стандартов безопасности труда. Пожарная техника для защиты объектов. Основные виды, размещение и обслуживание, утвержденного и введенного в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 21.06.1989 N 1785, и другие требования правил и норм, регулирующих правоотношения в области пожарной безопасности.

В отношении ОГУ "Хозяйственное управление" прокурором Октябрьского района г. Архангельска принято постановление от 12.03.2008 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ (далее - постановление о возбуждении дела).

Рассмотрев постановление о возбуждении дела и другие материалы дела об административном правонарушении, главный государственный инспектор по пожарному надзору принял постановление от 17.03.2008 N 58 о назначении административного наказания, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, привлечено к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности ППБ 01-03 в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 названного Кодекса, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, является пожарная безопасность, под которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Названной статьей предусмотрено, что требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности представляют собой технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

Вышеуказанной статьей под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности, закрепленных в технических регламентах и стандартах по пожарной безопасности.

Факт совершенного учреждением правонарушения подтверждается материалами проверки, объяснениями инженера по организации эксплуатации и ремонту зданий Тестовой В.А., изложенных в постановлении о возбуждении дела, и учреждением не оспаривается.

По мнению учреждения, постановление о возбуждении дела вынесено с нарушением сроков, установленных статьей 28.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 вышеуказанной статьи о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 КоАП РФ.

В силу части 1 статьи 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 статьи 28.5 КоАП РФ).

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 названного Кодекса (часть 3 статьи 28.5 КоАП РФ).

По настоящему делу в уведомлении о мероприятии по контролю указано о проведении в отношении учреждения планового мероприятия по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности в период с 19.02.2008 по 18.03.2008.

Результаты указанной проверки зафиксированы в акте от 12.03.2008 N 18.

В материалах дела отсутствует иной документ, в котором были бы ранее чем в акте от 12.03.2008 N 18 зафиксированы выявленные в ходе проверки нарушения правил пожарной безопасности.

На основании изложенного датой обнаружения правонарушения является дата составления акта N 18, то есть 12.03.2008.

В этот же день вынесено постановление о возбуждении дела.

Таким образом, нарушений сроков вынесения постановления о возбуждении дела, установленных статьей 28.5 КоАП РФ, не выявлено.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 4 Пленума Высшего Арбитражного суда от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нарушение установленных статьей 28.5 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении являются несущественными нарушениями, поскольку эти сроки не являются пресекательными.

Само по себе нарушение этих сроков не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если производство по такому делу составлено в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Судом первой инстанции в решении указано, что права и законные интересы учреждения при вынесении постановлений о возбуждении и рассмотрении дела об административном правонарушении соблюдены.

Однако суд апелляционной инстанции считает, что при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, существенно нарушен его порядок, а именно: законный представитель учреждения не извещался надлежащим образом о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела, не ознакомлен с ним, был лишен возможности давать объяснения по данному постановлению; не извещался о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол.

В названном протоколе указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).

В соответствии с частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10) указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения законного представителя лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

В соответствии с пунктом 5.1 Устава ОГУ "Хозяйственное управление" управление учреждением осуществляется начальником по принципу единоначалия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и названным уставом.

Начальник учреждения назначается на должность руководителем управления делами администрации Архангельской области на основании трудового договора (пункт 5.2 Устава учреждения).

Приказом первого заместителя руководителя аппарата администрации, управляющего делами администрации Архангельской области от 13.01.2006 N 13 начальником ОГУ "Хозяйственное управление" назначен Болдырев Анатолий Валентинович.

Таким образом, законным представителем учреждения является Болдырев А.В.

В материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения законного представителя учреждения о месте и времени составления протокола (в данном случае - вынесения постановления о возбуждении дела), а также разъяснения законному представителю учреждения его прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ.

При вынесении постановления о возбуждении дела присутствовала инженер по организации эксплуатации и ремонту зданий Тестова В.А., которая не является законным представителем учреждения.

В соответствии с частью 3 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные названным Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

В материалах дела не имеется доказательств разъяснения законному представителю учреждения процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ.

Следовательно, административным органом не приняты необходимые и достаточные меры для извещения законного представителя учреждения о вынесении постановления о возбуждении дела в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Кроме того, законный представитель учреждения не извещен о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

Часть 3 статьи 25.4 КоАП РФ предусматривает, что дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В пункте 24 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

При рассмотрении дела об административном правонарушении участвовал представитель учреждения Панов С.Ю. на основании доверенности от 14.07.2007, из содержания которой следует, что она носит общий характер.

Таким образом, указанная доверенность не является доказательством надлежащего извещения законного представителя учреждения о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

К отзыву на апелляционную жалобу административным органом приложены возражения на постановление о возбуждении дела, подписанные начальником учреждения Болдыревым А.В., однако документального подтверждения о том, что данные возражения представлены представителем учреждения Пановым С.Ю. при рассмотрении дела 17.03.2008 не имеется.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как указано в пункте 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Факты ненадлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, рассмотрении дела об административном правонарушении сами по себе являются существенными нарушениями порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается представленных КоАП РФ гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, представления возражений на протокол, право пользования юридической помощью защитника.

Тем самым учреждение было лишено представленных административным законодательством гарантий защиты, поскольку не смогло ими воспользоваться.

Указанные выше процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 АПК РФ решение Арбитражного суда Архангельской области от 02.04.2008 подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 02 апреля 2008 года по делу N А05-2605/2008 отменить.

Постановление Главного государственного инспектора Октябрьского округа г. Архангельска по пожарному надзору от 17.03.2008 N 58 о привлечении областного государственного учреждения "Хозяйственное управление администрации Архангельской области" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в сумме 10 000 рублей признать незаконным и отменить.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

И.Н. Бочкарева Т.В. Виноградова