Обжалование нормативных и ненормативных актов (Д. Ковалевская, "Финансовая газета", N 34, август 2006 г.)

Обжалование нормативных и ненормативных актов

Действующее законодательство предусматривает право каждого на судебную защиту нарушенных прав. В частности, на основании положений ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 137, 138 НК РФ организации-налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты вправе обжаловать акты налоговых органов или бездействие их должностных лиц в суд. Обжалованы могут быть как акты, принятые в отношении конкретной организации (решения о привлечении к ответственности, требования и др.), так и нормативные акты (т.е. принятые уполномоченными органами исполнительной власти акты, которые устанавливают обязательные для применения нормы, адресованы неопределенному кругу лиц, рассчитаны на неоднократное применение).

Обжалование ненормативных актов производится в порядке главы 24 АПК РФ, обжалование нормативного акта - в порядке главы 23 АПК РФ.

К числу нормативных актов в сфере налогообложения относятся приказы, инструкции, методические рекомендации, письма МНС России, ФНС России, Минфина России. При этом, как свидетельствует практика ВАС РФ, оспариванию в указанном порядке подлежат не только акты, которые в силу прямого указания законодательства (например, на основании ст. 4, 34.2 НК РФ) являются нормативными, но и акты, которые фактически содержат признаки нормативного правового акта.

Так, решением ВАС РФ от 26.01.05 г. N 16141/04 было признано недействующим письмо МНС России от 17.02.04 г. N 04-2-06/127 "О налогообложении компенсационных выплат по возмещению расходов, связанных со служебными командировками". По формальному признаку указанное письмо не могло быть отнесено к нормативным актам. Однако ВАС РФ указал на то, что данное письмо может быть оспорено в суде, поскольку оно содержит признаки нормативного правового акта, под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Статья 193 АПК РФ содержит обязательные требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с невыполнением указанных требований многие заявления не принимаются к рассмотрению, а возвращаются либо сначала оставляются без движения, а затем - возвращаются. наиболее часто в качестве основания для возврата заявления без рассмотрения приводится невыполнение требования об указании в заявлении прав и законных интересов заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями.

В связи с изложенным целесообразно обратить внимание на постановление Президиума ВАС РФ от 4.10.05 г. N 7445/05.

Из текста данного постановления следует, что, несмотря на то что у организации есть право оспаривать как нормативный акт, так и конкретный принятый в отношении ее акт налогового органа (решение, требование и др.), а также конкретные действия (бездействие) должностных лиц, организация сама вправе выбирать, каким именно образом она будет защищать свои права.

Суд не вправе вернуть организации заявление на основании того, что организация может восстановить свои нарушенные права, обжаловав принятый в отношении ее конкретный акт, действия (бездействие).

Кроме того, п. 3 части первой ст. 193 АПК РФ предусматривает, что в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны быть, в частности, указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями. Президиум ВАС РФ обратил внимание на то обстоятельство, что данная норма не предусматривает обязанности организации в заявлении указывать, в чем именно заключается это нарушение. Согласно позиции Президиума ВАС РФ на основании части второй ст. 127 АПК РФ арбитражный суд обязан принять к производству заявление, поданное с соблюдением требований, предъявляемых этим Кодексом к его форме и содержанию (в том числе требования об указании на нарушенные права и законные интересы). Проверка наличия в тексте заявления указания на нарушенные права и интересы осуществляется судьей единолично в целях решения вопроса о возбуждении производства по делу.

Оценка обоснованности заявленных требований (в том числе на соответствие обстоятельств, изложенных в заявлении, фактическим) осуществляется в судебном заседании при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта коллегиальным составом судей (часть первая ст. 194 АПК РФ), который на основании исследования доказательств и доводов, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, разрешает спор по существу (часть первая ст. 168 АПК РФ).

Разрешение единолично судьей вопроса об обоснованности доводов организации относительно нарушения ее прав и законных интересов не соответствует действующему законодательству.

При этом, однако, необходимо учитывать, что при рассмотрении дела организация обязана доказать факт нарушения ее прав и законных интересов положениями оспариваемого нормативного акта. В противном случае в зависимости от фактических обстоятельств в удовлетворении требований организации может быть отказано либо производство по делу может быть прекращено.

Д. Ковалевская,

адвокат

"Финансовая газета", N 34, август 2006 г.