Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2008 г. N 14АП-2287/2008

г. Вологда

08 июля 2008 г.

Дело N А66-8203/2007

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Бочкаревой И.Н., судей Богатыревой В.А., Пестеревой О.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Козловой Ю.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации города Конаково и администрации Конаковского района Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 05 мая 2008 года по делу N А66-8203/2007 (судья Бажан О.М.),

установил

предприниматель Сабанова Анна Ивановна обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, окончательно уточненным 10.04.2008 (лист дела 103) в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации Конаковского района Тверской области о признании незаконными действий (бездействий) органа местного самоуправления в лице отдела архитектуры и градостроительства администрации Конаковского района Тверской области, выразившихся в невыдаче разрешения на строительство магазина по заявлению предпринимателя от 26.02.2007, признании недействительным постановления главы администрации Конаковского района от 19.10.2007 N 1783 "Об отмене постановления главы Конаковского района Тверской области N 757 от 11.05.2006", возложения обязанности на администрацию города Конаково по выдаче предпринимателю разрешения на строительство вышеуказанного магазина, с участием третьего лица - администрации города Конаково.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 05 мая 2008 года требования предпринимателя удовлетворены, признан незаконным и недействительным отказ администрации Конаковского района в выдаче разрешения на строительство магазина, администрация города Конаково обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя и выдать ему разрешение на строительство.

Не согласившись с указанным решением, администрация города Конаково и администрация Конаковского района обратились в Четырнадцатый арбитражный с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить и отказать в удовлетворении требований предпринимателя.

Администрация города Конаково в обоснование своих доводов указывает на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, выразившееся в том, что она не ознакомлена с документами, представленными предпринимателем в суд на основании определения об отложении судебного разбирательства от 10.04.2008 (лист дела 111), следовательно, не имела возможности надлежащим образом подготовиться к рассмотрению дела. Указывает также, что суд необоснованно в резолютивной части решения признал действия администрации города Конаково недействительными, не дав в мотивировочной части решения их правовой оценки.

В апелляционной жалобе администрация Конаковского района указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права. Ссылается на то, что судом не вынесено решение в отношении требований предпринимателя об отмене постановления от 19.10.2007 N 1783 и признании незаконными действий администрации Конаковского района. Считает, что поскольку заявление о выдаче разрешения на строительство магазина подано предпринимателем в 2007 году, то запрос согласований с администрацией города Конаково правомерен и соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В отзыве на апелляционные жалобы предприниматель просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав представленные материалы, суд апелляционной инстанции считает апелляционные жалобы подлежащими удовлетворению, а решение суда первой инстанции - отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом, 16.11.2000 комиссией администрации Канаковского района утвержден акт выбора земельного участка предпринимателю Сабановой А.И. под строительство магазина из свободных земель города Конаково в микрорайоне "Г" открытого рынка площадью 0,04 га, в том числе из земель г. Конаково - 0,04 га (лист дела 26). Управлением архитектуры и градостроительства администрации Тверской области выдано архитектурно-планировочное задание от 22.07.2002 N 54 на разработку проекта строительства магазина. Получив согласие жителей близлежащих домов (протокол собрания жильцов от 03.04.2002) (лист дела 7), предприниматель в 2004 году обратился в общество с ограниченной ответственностью "Комплексная проектная мастерская N 2" при институте "Тверьгражданпроект", который изготовил проектно-сметную документацию для строительства магазина. Главным управлением по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Тверской области рабочему проекту строительства дано положительное экспертное заключение, утвержденное 04.09.2004 (лист дела 38). Санитарно-эпидемиологическим заключением от 04.10.2004 N 69.01.16.002.Т000321.10.04 (лист дела 25) подтверждено соответствие проекта строительства магазина санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. Проект также прошел комплексную экспертизу, по результатам которой выдано сводное заключение от 11.11.2004 N 333 по рабочему проекту строительства магазина (лист дела 48). Приказом Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Тверской области от 16.05.2005 N 307 утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проекту.

В мае 2005 года все документы переданы в администрацию Конаковского района для получения разрешения на строительство.

В последующем после утраты пакета документов администрацией Конаковского района и восстановления их предпринимателем до октября 2007 года между предпринимателем и указанным органом велась переписка в связи с устранением недостатков в проектной документации.

Постановлением главы Конаковского района Тверской области от 11.05.2006 N 757 (далее постановление - N 757) земельный участок площадью 400 кв. м в микрорайоне "Г" города Конаково предоставлен предпринимателю в аренду сроком на 3 года для строительства магазина с ограничением в пользовании в связи с водоохранной зоной Иваньковского водохранилища. Договор аренды земельного участка заключен 18.01.2007 (лист дела 11).

Администрация Конаковского района в ответ на обращение предпринимателя с просьбой о выдаче разрешения на строительство магазина предложила представить заявителю соответствующие документы в администрацию города Конаково для согласования (листы дела 72, 86). Кроме того, постановлением главы администрации Конаковского района от 19.10.2007 N 1783 (далее - постановление N 1783) постановление N 757 о предоставлении предпринимателю вышеуказанного земельного участка для строительства магазина отменено в связи с нарушением процедуры его предоставления, предусмотренной статьями 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Предприниматель с вышеуказанными действиями не согласился и обратился в суд с заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, судом первой инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, что привело к принятию необоснованного и незаконного решения.

В силу статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Однако в нарушение данной нормы закона судом первой инстанции не рассмотрены по существу заявленные требования предпринимателя о признании незаконным постановления от 19.10.2007 N 1783 как нарушающего права предпринимателя на осуществление предпринимательской деятельности.

Данные требования указаны предпринимателем как в первоначальном заявлении (лист дела 4), так и при уточнении требований 31.03.2008 (лист дела 97) и 10.04.2008 (лист дела 103), однако суд не дал им оценки.

Таким образом, апелляционный суд считает обоснованным довод подателя апелляционной жалобы - администрации Конаковского района о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права.

Давая оценку требованиям предпринимателя в части незаконности обжалуемого постановления N 1783, апелляционная инстанция соглашается с апелляционной жалобой администрации города Конаково о нарушении администрацией Конаковского района процедуры предоставления земельного участка для строительства в связи с отсутствием предварительного согласования места размещения объекта, предусмотренного статьями 30, 31 ЗК РФ и, следовательно, законностью вынесения ею постановления N 1783.

Порядок предоставления земельных участков для строительства объектов из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также регулирование застройки территории городских и сельских поселений регламентируются Земельным кодексом.

В силу статьи 29 названного Кодекса предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном этим же Кодексом.

Согласно статье 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 кодекса, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 названного Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 того же Кодекса.

В силу статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 названного Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Как видно из материалов дела, акт выбора названного земельного участка от 16.11.2000 подписан со стороны соответствующих органов и служб с условиями выполнения ряда обязательств, однако не утвержден главой Конаковского района.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ).

Таким образом, закон прямо предусматривает необходимость принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка, в случае предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Как установлено в ходе судебного разбирательства и не оспаривается предпринимателем, такое решение органом местного самоуправления не принималось. Поскольку администрацией Конаковского района 11.05.2006 принято постановление N 757 о предоставлении предпринимателю в аренду участка под строительство магазина, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о нарушении администрацией Конаковского района установленного порядка предоставления спорного земельного участка.

Надлежащих доказательств предоставления спорного земельного участка в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объекта под строительство в соответствии со статьей 65 АПК РФ предпринимателем не представлено.

Ссылка предпринимателя на наличие акта выбора земельного участка от 16.11.2000 (до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 - далее ЗК РФ), получение необходимых согласований и заключений соответствующих органов и служб, не может приниматься во внимание, так как акт выбора земельного участка площадью 0,04 га для строительства магазина не является решением о предварительном согласовании места размещения объекта строительства на спорном земельном участке в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка согласно статье 31 ЗК РФ, поэтому данный акт не может служить основанием последующего проведения работ по формированию земельного участка, принятия решения о его предоставлении для строительства и заключения договора аренды.

Суд учитывает, что все последующие действия предпринимателя имели место после введения ЗК РФ в действие, а именно в 2002-2006 годах.

Допущенные нарушения земельного законодательства Российской Федерации при выборе земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта строительства и послужили основанием для принятия оспариваемого постановления.

Согласно статье 44 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о законности принятого администрацией Конаковского района постановления N 1783.

Учитывая данный вывод суда, требования предпринимателя о признании незаконными действий (бездействий) органа местного самоуправления в лице отдела архитектуры и градостроительства администрации Конаковского района, выразившихся в отказе в выдаче разрешения на строительство, которое оформляется после прохождения процедуры предварительного согласования места размещения объекта, удовлетворению не подлежат.

Нельзя признать правильными выводы арбитражного суда и в части удовлетворения требования предпринимателя о возложении на администрацию города Конаково, привлеченную судом в качестве третьего лица согласно определению от 14.03.2008 (лист дела 94), обязанности по выдаче предпринимателю разрешения на строительство магазина.

Согласно части 1 статьи 174 АПК РФ в резолютивной части решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные со взысканием денежных средств или с передачей имущества, арбитражный суд указывает лицо, обязанное совершить эти действия, а также место и срок их совершения.

Ответчиками по делу являются организации и граждане, к которым предъявлен иск (часть 3 статьи 44 АПК РФ).

Между тем, как следует из материалов дела, предприниматель не указал администрацию города Конаково в качестве ответчика. Данный орган участвует в настоящем споре в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, и к участию в деле в качестве ответчика судом не привлекался. Следовательно, по смыслу части 3 статьи 44 и части 1 статьи 174 АПК РФ на него, как на третье лицо, не может быть возложена в судебном порядке обязанность совершить действия, которые указаны в заявлении предпринимателя от 10.04.2008.

С учетом данного обстоятельства вывод арбитражного суда о наложении обязанности на третье лицо - администрацию города Конаково совершить действия по выдаче разрешения на строительство магазина сделаны с нарушением норм материального и процессуального права, поэтому решение подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, а в удовлетворении требования предпринимателя, предъявленного к лицу, которое не привлечено к участию в деле в качестве ответчика, следует отказать.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительными ненормативных актов, действий, решений необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя.

Суд не усматривает в действиях администрации Конаковского района наличия данных условий и полагает, что у предпринимателя не утрачена возможность дальнейшего решения вопроса о правах на земельный участок, а также на получение разрешения на строительство объекта, отказ на которое органом местного самоуправления в силу полномочий, предоставленных статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", статьей 1 закона Тверской области от 18.09.2007 "О решении органами местного самоуправления Тверской области и вопросов местного значения поселений Тверской области в 2008 году", не принят.

При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене на основании пунктов 3, 4 части 1 статьи 270 АПК РФ.

В соответствии со статьями 102, 110 АПК РФ уплаченная администрацией Конаковского района и администрацией города Конаково государственная пошлина за рассмотрение дела в суде первой инстанции и по апелляционным жалобам подлежит взысканию с предпринимателя в их пользу.

Руководствуясь статьями 102, 110, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд,

постановил

решение Арбитражного суда Тверской области от 05 мая 2008 года по делу N А66-8203/2007 отменить.

В удовлетворении заявленных требований предпринимателю Сабановой Анне Ивановне отказать.

Взыскать с предпринимателя Сабановой Анны Ивановны в возмещение расходов по уплате государственной пошлины в пользу администрации Конаковского района 1100 руб. за рассмотрение дела в суде первой и апелляционной инстанций.

Взыскать с предпринимателя Сабановой Анны Ивановны в возмещение расходов по уплате государственной пошлины в пользу администрации города Конаково 1000 руб. за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции.

Взыскать с предпринимателя Сабановой Анны Ивановны в федеральный бюджет 50 руб. в счет оплаты государственной пошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции.

Председательствующий

И.Н. Бочкарева

Судьи

В.А. Богатырева О.Ю. Пестерева