Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2008 г. N 14АП-2308/2008

17 июля 2008 г.

г. Вологда Дело N А44-872/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июля 2008 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Богатыревой В.А., Бочкаревой И.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Козловой Ю.Н.,

при участии от Управления архитектуры и градостроительства Новгородской области Пашковой Т.Б. по доверенности от 07.07.2008 N 7,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Деловой партнер плюс" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 19 мая 2008 года по делу N А44-872/2008 (судья Янчикова Н.В.),

установил

Управление архитектуры и градостроительства Новгородской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Деловой партнер плюс" (далее - общество, ООО "Деловой партнер плюс") о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 19.05.2008 по делу N А44-872/2008 ООО "Деловой партнер плюс" привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, в удовлетворении требований управления отказать. В обоснование своей позиции ссылается на то, что неправомерно привлечено к административной ответственности за невыполнение в установленный срок предписания управления, поскольку вместе с извещением о начале строительства объекта капитального строительства представило в управление все необходимые документы, соответствующие требованиям градостроительного законодательства; при проведении проверки управлением превышены полномочия; правонарушение подлежит квалификации по статье 19.7 КоАП РФ, а не по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают решение суда законным и обоснованным.

Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, что в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Заслушав объяснения представителя управления, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, общество, получив 04.02.2008 разрешение на строительство N RU53301000-15, направило в управление извещение от 07.02.2008 N 9-08 о начале строительства многоквартирного жилого дома со встроенными нежилыми помещениями и кладовыми в подвале, позиция 1, по адресу: г. Великий Новгород, переулок Парковый, квартал 14 города (предыдущий N 15).

На основании вышеназванного извещения и представленных документов управлением проведена проверка готовности к началу строительства вышеуказанного объекта капитального строительства.

В ходе проверки установлены нарушения норм градостроительного законодательства, по ее результатам составлен акт от 08.02.2008 N 14 и выдано предписание от 08.02.2008 N 6 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства (далее - предписание от 08.02.2008 N 6).

В предписании от 08.02.2008 N 6 обществу предложено сделать следующее: 1) представить пояснительную записку с исходными данными для архитектурного строительного проектирования, в том числе градостроительный план (пункт 1 части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), проект организации строительства, приказ об утверждении проектной документации (часть 15 статьи 48 ГрК РФ), перечень разделов проектной документации (пункт 10 Порядка формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора РД-11-03-2006, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1130); 2) привести наименование объекта капитального строительства, указанное в разрешении на строительство от 04.02.2008 N RU53301000-15, в соответствие с проектной документацией, разработанной ООО "Проект" в 2005 году и согласованной 25.05.2007 с главным архитектором г. Великого Новгорода; 3) представить положительное заключение государственной экспертизы проектной документации на строительство объекта капитального строительства "Многоквартирный дом со встроенными нежилыми помещениями и кладовыми в подвале, позиция 1", расположенного по адресу: г. Великий Новгород, переулок Парковый, в квартале 14 города (часть 1 статьи 49 ГрК); 4) определить параметры и назначение встроенных нежилых помещений 1 этажа (пункт 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и пункт 7.7.Строительных норм и правил Российской Федерации. Организация строительства. СНиП 12-01-2004, одобренных и введенных в действие постановлением Госстроя России от 19.04.2004 N 70). Извещение об устранении нарушений представить в управление до 11.03.2008.

Управлением проведена контрольная проверка исполнения обществом предписания от 08.02.2008 N 6, по результатам которой составлен акт от 01.04.2008 N 26.

В акте от 01.04.2008 N 26 зафиксировано, что обществом в установленный срок предписание от 08.02.2008 N 6 не выполнено, ведется строительство жилого дома на этапе возведения первого этажа (выполняется кирпичная кладка) с грубыми нарушениями градостроительного законодательства, а именно: не утверждена проектная документация, отсутствует положительное заключение государственной экспертизы, подтверждающей безопасность выполняемых работ.

Начальником отдела государственного строительного надзора управления в отношении ООО "Деловой партнер плюс" составлен протокол от 02.04.2008 об административном правонарушении в области строительства.

В названном протоколе зафиксировано административное правонарушение, выразившееся в том, что общество в установленный законом срок не выполнило требования предписания от 08.02.2008 N 6, в связи с этим подлежит привлечению к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

При привлечении ООО "Деловой партнер плюс" к административной ответственности за нарушение пунктов 1, 3, 4 предписания от 08.02.2008 N 6, судом первой инстанции учтено, что к административной ответственности за нарушение части 6 статьи 19.5 КоАП РФ общество привлекалось впервые, и ему назначено наказание в минимальном размере санкции, предусмотренной вышеуказанной нормой в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

В апелляционной жалобе общество ссылается на то, что градостроительным законодательством не предусмотрено представление в управление проектной документации (пояснительной записки) по отдельному объекту строительства на стадии оформления рабочей документации.

Данное мнение является ошибочным по следующим основаниям.

К извещению от 07.02.3008 N 9-08 обществом приложены, в том числе разрешение на строительство от 04.02.2008 N RU53301000-15, проектная документация (застройка части 15-го квартала г. Великого Новгорода, пятиэтажный двадцатиквартирный жилой дом со встроенными нежилыми помещениями, позиция 1).

По утверждению ООО "Деловой партнер плюс", проект застройки части 15-го квартала, представленный в управление, является комплексным документом, поскольку содержит сведения как о градостроительной, так и о проектной документации на строительство отдельных объектов застройки; в его состав включены все разделы, предусмотренные пунктом 12 статьи 48 ГрК РФ, в том числе общая пояснительная записка по проектам домов в застройке части 15-го квартала г. Великого Новгорода.

Действительно, в представленном проекте застройки части 15-го квартала г. Великого Новгорода имеется общая пояснительная записка по жилым застройкам в данной части квартала.

Вышеперечисленная документация оформлялась до введения в действие ГрК РФ, то есть до 30.12.2004, в два этапа: "проект" и "рабочая документация представление отдельной пояснительной записки на каждый проектируемый объект застройки не требовалось.

В силу статьи 9 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ГрК РФ применяется к отношениям по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства, возникшим после введения его в действие. К указанным отношениям, возникшим до введения в действие ГрК РФ, названный Кодекс применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие.

Таким образом, к правоотношениям по настоящему делу применяются нормы введенного в действие ГрК РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ в случае, если в соответствии с названным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ, к которому прилагаются документы, в том числе проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства.

В состав указанной проектной документации часть 12 статьи 48 ГрК РФ относит такой раздел как пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями.

На основании изложенного с введением в действие ГрК РФ вместе с извещением о начале реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в орган, уполномоченный на проведение государственного строительного надзора, представляется проектная документация в полном объеме (включая пояснительную записку), в том числе и на отдельный этап строительства (пункт 2 части 5 статьи 52 ГрК РФ) .

Также общество не согласно с тем, что оно не представило положительное заключение государственной экспертизы по отдельному объекту капительного строительства.

К извещению от 07.02.3008 N 9-08 ООО "Деловой партнер плюс" приложило положительное заключение N 375-03К по проекту застройки 15-го квартала г. Великого Новгорода, утвержденное 19.12.2003 директором ГУ "Управление государственной вневедомственной экспертизы Новгородской области" (далее - заключение N 375-03К, заключение по проекту застройки 15-го квартала).

По мнению общества, названное заключение является сводным; кроме того, государственная экспертиза рабочей документации не проводится.

Данные доводы не принимаются судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 5 части 5 статьи 52 ГрК РФ к извещению о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства прилагается положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 названного Кодекса.

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Согласно пункту 11 статьи 49 ГрК РФ порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, размер платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение вышеуказанного положения принято постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".

Подпунктом "д" пункта 2 вышеназванного постановления установлено, что сводное заключение государственной экспертизы проектной документации, выданное до вступления в силу Положения, утвержденного данным постановлением, и содержащее выводы о рекомендации проектной документации к утверждению, приравнивается к положительному заключению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Вышеизложенные нормы предусматривают проведение государственной экспертизы и составление по ее результатам сводного заключения по проектной документации объекта капитального строительства, а не проекта застройки части квартала.

По настоящему делу представлено заключение по проекту застройки части квартала.

В соответствии с абзацем 2 пунктом 1 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 N 1008, под градостроительной документацией понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке, предусмотренная в главах V-IX ГрК РФ.

Поэтому можно согласиться с утверждением суда первой инстанции, что проект застройки части 15-го квартала относится к градостроительной документации, и заключение по нему не является сводным (абзац 4 пункта 2 названного Положения).

В свою очередь, под проектной документацией понимается инвестиционный проект, проект (рабочий проект) строительства, реконструкции, расширения, капитального ремонта и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений, а также консервации и ликвидации опасных производственных объектов.

Частью 5 статьи 49 ГрК РФ предусмотрено, что предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

В заключении N 375-03К отсутствует оценка соответствия проектной документации вышеуказанным требованиям.

Следовательно, заключение N 375-03К не соответствует части 5 статьи 49 ГрК РФ.

Необоснованны утверждения общества о том, что параметры нежилых помещений определены в проектной документации, требования к конкретизации назначения нежилых помещений не установлены законодательством.

Согласно пункту 2 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательная оценка соответствия, в том числе подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор), а также маркирование продукции знаком соответствия осуществляется в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 4 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54), в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

В силу подпункта "а" пункта 10 вышеуказанного положения при строительстве проверке подлежит соблюдение требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.

Требования к нежилым этажам установлены Строительными нормами и правилами. Жилые здания СНиП 2.08.01-89*, утвержденными постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78 (далее - СНиП 2.08.01-89*).

Настоящие нормы и правила распространяются на проектирование жилых зданий (квартирных домов, включая квартирные дома для престарелых и семей с инвалидами, передвигающимися на креслах-колясках, в дальнейшем тексте - семей с инвалидами, а также общежитий), высотой до 25 этажей включительно.

В соответствии с пунктом 1.35 СНиП 2.08.01-89* высоту помещений общественного назначения, размещаемых в жилых зданиях, допускается принимать равной высоте жилых помещений, кроме помещений, в которых по условиям размещения оборудования должна быть высота не менее 3 м.

Согласно пункту 1.36 вышеуказанных норм и правил в первом, втором и цокольном этажах жилых зданий допускается размещать помещения для магазинов розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания, отделений связи общей площадью не более 700 кв.м, сбербанков, магазинов и киосков союзпечати, женских консультаций, раздаточных пунктов молочных кухонь, юридических консультаций и нотариальных контор, загсов, филиалов библиотек, выставочных залов, контор жилищно-эксплуатационных организаций, для физкультурно-оздоровительных занятий общей площадью до 150 кв.м, культурно-массовой работы с населением, а также помещения для групп кратковременного пребывания детей дошкольного возраста (кроме цокольного этажа).

Строительные нормы и правила. Общественные здания и сооружения СНиП 2.08.02-89*, утвержденные постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, распространяются на проектирование общественных зданий (высотой до 16 этажей включ.) и сооружений, а также помещений общественного назначения, встроенных в жилые здания. При проектировании помещений общественного назначения, встроенных в жилые здания и встроенно-пристроенных к ним, следует дополнительно руководствоваться СНиП 31-01-2003 "Здания жилые многоквартирые".

Пунктом 4.10 СНиП 31-01-2003 установлено, что в цокольном, первом и втором этажах жилого здания (в крупных и крупнейших городах в третьем этаже) допускается размещение встроенных и встроенно-пристроенных помещений общественного назначения, за исключением объектов, оказывающих вредное воздействие на человека. В этом же пункте приведен перечень таких объектов.

Таким образом, проектная документация должна содержать сведения о назначении встроенных нежилых помещений, в соответствии с которыми определяются параметры этих помещений.

В отношении утверждения общества о превышении управлением полномочий при проведении проверки необходимо отметить следующее.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора при строительстве.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 утвержден и введен в действие Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации.

В силу пункта 2 вышеуказанного Порядка он устанавливает требования к проведению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, проверок соответствия выполненных при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации и оформлению результатов таких проверок, а также требования, предъявляемые к выдаче заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (далее - заключение) или принятию решения об отказе в выдаче такого заключения.

Согласно пункту 6 Порядка извещение о начале строительства, с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения.

Таким образом, управление как орган, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора, должен проверить на соответствие требованиям части 5 статьи 52 ГрК РФ документы, прилагаемые к извещению о начале строительства, в противном случае разработка программы проведения проверок невозможна.

В апелляционной жалобе общество ссылается на то, что по настоящему делу совершенное им правонарушение ошибочно квалифицировано по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, а не по статье 19.7 КоАП РФ.

Статьей 19.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19.7.1, 19.7.2, 19.8, 19.19 КоАП РФ.

По настоящему делу общество правомерно привлечено к административной ответственности, предусмотренной специальной нормой - частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, поскольку имеет место невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции правомерно привлек ООО "Деловой партнер плюс" к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности по аналогии с заявлением об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Новгородской области от 19 мая 2008 года по делу N А44-872/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Деловой партнер плюс" - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

В.А. Богатырева И.Н. Бочкарева