Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2008 г. N 14АП-2701/2008

04 августа 2008 г.

г. Вологда Дело N А13-85/2008

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Богатыревой В.А., судей Виноградовой Т.В., Пестеревой О.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Козловой Ю.Н.,

при участии от закрытого акционерного общества "Пекарь" - Максакова Д.В. по доверенности от 02.07.2008 N 1, Горбачевой И.Н. по доверенности от 18.02.2008 N 2, от главы Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области - главы Шольского поселения Нестерова Сергея Геннадьевича, Колесникова А.В. по доверенности от 15.07.2008 N 10, администрации Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области, Совета Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области - главы Шольского поселения Нестерова Сергея Геннадьевича, Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - Хлевчука В.Т. по доверенности от 30.11.2005 N 1302,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Пекарь" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 июня 2008 года по делу N А13-85/2008 (судья Кудин А.Г.),

установил

закрытое акционерное общество "Пекарь" (далее - ЗАО "Пекарь", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточнив свои требования, к главе Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее - глава сельского поселения), администрации Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее - администрация сельского поселения) о признании незаконным решения от 19.10.2007 N 207.

Определениями суда от 11.02.2008, от 08.05.2008 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены соответственно Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление ФАС), Совет Шольского сельского поселения Белозерского муниципального района Вологодской области (далее - Совет поселения).

Решением Арбитражного суда Вологодской области по делу от 16.06.2008 в удовлетворении заявленных требований общества отказано.

ЗАО "Пекарь" с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, считает, что оспариваемое решение от 19.10.2007 N 207 нарушает право общества на осуществление торговли как уставного вида деятельности, на доступ на товарный рынок, на свободное перемещение товаров на территории Российской Федерации.

Глава сельского поселения в отзыве на апелляционную жалобу и в судебном заседании просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу общества - без удовлетворения.

Управление ФАС, Совет поселения отзывы на апелляционную жалобу не представили. В судебном заседании представитель Управления ФАС поддержал доводы апелляционной жалобы общества.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы общества.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, ЗАО "Пекарь" обратилось к главе поселения с заявкой от 25.09.2007 N 17, согласно которой просило установить для разносной мелкорозничной торговли продовольственными товарами с лотков следующие места по адресам: с. Зубово, ул. Набережная, д. 14 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Труда, д. 3 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Комсомольская, д. 3 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Космонавтов, д. 2 (рядом со строением); с. Зубово, ул. Гагарина, д. 10 (рядом со строением), указав, что ведение торговли с лотков не будет осуществляться на проезжей части улиц с.Зубово.

Администрацией поселения и его главой дан ответ от 19.10.2007 N 207, в нем приведена выписка из протокола от 19.10.2007 N 8 Совета поселения, согласно которой Совет Шольского сельского поселения, рассмотрев обращение ЗАО "Пекарь", считает выделенные ранее постановлением главы Шольского сельского поселения от 20.09.2007 N 19 участки достаточными для ведения уличной мелкорозничной торговли.

ЗАО "Пекарь", полагая, что такой ответ не соответствует закону и нарушает его права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований общества, исходил из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству, вместе с тем пришел к выводу о том, что данный акт не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Апелляционная инстанция считает решение суда первой инстанции обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обжалуемый обществом ответ представляет собой по форме: письменный документ, выполненный на бланке Администрации поселения с указанием даты и регистрационного номера, подписан Главой поселения (по сути - это отказ в положительном решении заявки общества от 25.09.2007), является актом ненормативного характера (решением) и подлежит рассмотрению в порядке главы 24 данного Кодекса.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, в соответствии с приведенными нормами, а также с положениями статьи 201 данного Кодекса основанием для принятия судом решения о признании незаконными действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления является одновременно несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 10 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей города или района услугами торговли относится к вопросам местного значения.

В соответствии с Уставом Шольского сельского поселения, принятого решением Совета Шольского сельского поселения от 04.08.2005 N 5 (далее - Устав), зарегистрированного постановлением Правительства Вологодской области от 19.08.2005 N 928 и опубликованного в приложении к газете "Новый путь" от 30.08.2008, Шольское сельское поселение является муниципальным образованием в составе Белозерского муниципального района Вологодской области, наделено указанным статусом Законом Вологодской области от 06.12.2004 N 1107-ОЗ в административных границах Шольского сельсовета с административным центром в селе Зубово.

Подпунктом 10 пункта 1 статьи 3 Устава к вопросам местного значения поселения отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании стать 16 данного Устава граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления поселения, должностные лица местного самоуправления поселения обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Структуру органов местного самоуправления Шольского сельского поселения составляют, в том числе: глава Шольского сельского поселения; Совет Шольского сельского поселения; администрация Шольского сельского поселения (статья 17 Устава).

Совет поселения в силу статьи 18 Устава - представительный орган Шольского сельского поселения. Полномочия председателя Совета исполняет глава поселения, обладающий правом решающего голоса.

Администрация поселения является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом, наделенным в соответствии с Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения поселения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий. Администрация поселения обладает правами юридического лица (статья 27 Устава).

Глава поселения является высшим должностным лицом поселения, исполняет полномочия председателя Совета поселения, возглавляет администрацию поселения и руководит ею на принципах единоначалия. Глава поселения в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Совету поселения (статьи 24 Устава).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 25 Устава глава поселения как высшее должностное лицо поселения представляет последнее в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени поселения.

Согласно подпункту 2 пункта 7 названной статьи Устава глава поселения как глава администрации поселения организует работу администрации поселения, ведет прием граждан, организует рассмотрение их предложений, обращений, заявлений и жалоб, принимает по ним решения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29.01.92 N 65 "О свободе торговли" (далее - Указ от 29.01.92 N 65) предприятиям независимо от форм собственности, а также гражданам предоставлено право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством (пункт 1).

На основании пункта 4 данного Указа предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. Торговые предприятия и изготовители независимо от форм собственности, осуществляющие торговлю с лотков и автомашин, обязаны иметь вывеску с указанием местонахождения, профиля и форм организации их деятельности.

Отведение мест торговли названным Указом отнесено к усмотрению органов исполнительной власти.

Следовательно, оспариваемое решение принято исполнительным органом сельского поселения в пределах предоставленных полномочий.

Требование общества установить места торговли с конкретными адресами не основано на законе и ограничивает дискреционные полномочия названных органов. Вместе с тем, оспариваемое решение в части отказа в положительном решении вопроса об отведении любых территорий (не обязательно тех, что указаны в заявке) не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 29.01.92 N 65.

Постановлением главы поселения от 20.09.2007 N 19, на которое ссылается администрация поселения, для улучшения обеспечения населения определены временные места мелкорозничной торговли продуктами питания на территории с. Зубово и п. Ивановский: рядом с опорным пунктом милиции по адресу с. Зубово, ул. Пушкинская, д. 45; со зданием бывшего магазина ОАО "Белозерский ЛПХ" по адресу: п. Ивановский, д. 32.

Вместе с тем, названное постановление опубликовано только в первом номере за 2008 год информационной газеты Шольского сельского поселения "Шольские Весточки" (т. 1, л. 137).

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (пункт 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (пункт 3).

Согласно подпункту 4 пункта 1, пункту 7 статьи 32 Устава Шольского поселения муниципальные правовые акты, к которым относятся и постановления главы поселения, подлежат опубликованию (обнародованию) в течение 10 дней со дня их подписания.

На основании подпункта "б" пункта 1 статьи 44, пунктом 3 статьи 47 Закона N 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

В данном случае Устав Шольского сельского поселения порядка обнародования таких актов не содержит.

С учетом изложенного решение Совета поселения от 29.12.2006 N 127 "О выделении и оборудовании на территории Шольского сельского поселения мест для обнародования", выписку из журнала учета обнародования и опубликования нормативных правовых актов, суд первой инстанции обоснованно оценил как недостаточные для подтверждения факта обнародования постановления главы поселения от 20.09.2007 N 19.

Следовательно, на 19.10.2007 данное постановление главы Шольского сельского поселения еще не было опубликовано (обнародовано).

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Иные правовые акты исполнительной власти Шольского поселения, определявшие места торговли в спорный период, не принимались.

Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, системное толкование приведенных в Указе от 29.01.92 норм позволяет сделать вывод о том, что отсутствие мест, отведенных органами исполнительной власти, не может служить препятствием для реализации предприятиями и гражданами предоставленного данным Указом права на осуществление торговли, в том числе с рук, лотков и автомашин.

На момент обращения ЗАО "Пекарь" с заявкой от 25.09.2007 N 17 и совершения оспариваемого ответа администрацией поселения 19.10.2007 органы исполнительной власти Шольского поселения (глава поселения, администрация поселения) не отвели мест для осуществления розничной торговли.

В этом случае право предприятия осуществлять розничную торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) ограничено лишь изъятиями относительно мест торговли, содержащимися в пункте 4 названного выше Указа, в связи с этим права и законные интересы ЗАО "Пекарь" оспариваемым решением не нарушены.

Ссылка общества в апелляционной жалобе на наличие протокола об административном правонарушении от 18.09.2007 N 186822 в обоснование доводов о нарушении своих прав оспариваемым решением администрации поселения не может быть принята во внимание. Названный протокол составлен в отношении Максимова Д.В., а не ООО "Пекарь". Кроме того, отраженное в нем нарушение выразилось в осуществлении реализации хлебобулочных изделий с автомашины, принадлежащей ООО "Пекарь", без соответствующего разрешения органов сельского поселения, а не за торговлю в не отведенном месте. Доказательств привлечения ООО "Пекарь" к административной ответственности последним не представлено.

Ссылка в оспариваемом решении на выписку из протокола от 19.10.2007 N 8 Совета Шольского сельского поселения, как правильно указал суд первой инстанции, не имеет правового значения, поскольку полномочия по установлению мест торговли, предусмотренные Указом Президента от 29.01.92 N 65, предоставлено исполнительной власти.

Пункт 7.1. Порядка организации благоустройства и озеленения территории Шольского сельского поселения, утвержденного решением Совета Шольского сельского поселения от 21.08.2006 N 83, не подлежит применению по рассматриваемому спору, поскольку содержит положение в отношении временных объектов мелкорозничной торговли и они не связаны с заявкой общества.

С учетом изложенных обстоятельств решение суда первой инстанции соответствует действующему законодательству и оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 июня 2008 года по делу N А13-85/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Пекарь" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А. Богатырева

Судьи

Т.В. Виноградова О.Ю. Пестерева