К вопросу оптимизации контрольной деятельности (В.П. Беляев, "Законодательство", N 6, июнь 2006 г.)

К вопросу оптимизации контрольной деятельности

В условиях масштабного реформирования современной России значение контрольной деятельности неизбежно повышается. От чего зависит действенность контроля? Каковы пути оптимизации этой деятельности, существуют ли способы повышения ее эффективности? Автор предлагает свой взгляд на обозначенную проблему.

Вопрос оптимизации контрольной деятельности тесно связан с проблемой ее эффективности. Под эффективностью понимается способность достигать определенных результатов, поставленных целей*(1). Эффективность контроля следует рассматривать как фактический позитивный результат осуществления контрольной деятельности.

Безусловно, эффективность контроля напрямую зависит от степени независимости контролирующих органов, так как лишь реальная самостоятельность позволяет им указать на недостатки и отступления от закона в полном объеме и оперативно. При этом, как справедливо пишет В.В. Бурцев, независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем деятельность органов контроля*(2). С.А. Денисов подчеркивает, что только независимый контрольный орган может проводить беспристрастные расследования любых правонарушений вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры*(3). С нашей точки зрения, наряду с законодательно закрепленной независимостью, органы контроля (надзора) должны иметь организационную, функциональную, материальную и т.п. независимость от юридических или должностных лиц, чью деятельность они проверяют.

О необходимости повысить эффективность работы органов контроля и надзора постоянно говорят ученые, политики, граждане. Не обошел вниманием эту важную проблему и В.В. Путин. В одном из выступлений он, в частности, сказал, что чиновники от имени государства продолжают выполнять множество не заказанных и не нужных налогоплательщику функций - разрешительных, лицензионных, надзорных*(4). Этот упрек нашел воплощение в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов государственной власти", в соответствии с которым функции контроля и надзора теперь сосредоточены в федеральных службах*(5). Сделан важный шаг в направлении консолидации усилий контрольно-надзорных органов, унификации полномочий, а также сокращения их количества*(6).

Однако, к сожалению, при реформировании органов исполнительной власти в части совершенствования контрольной деятельности не были, по существу, приняты во внимание мнения и рекомендации ученых и практиков относительно различий как в содержании, так и в терминологическом обозначении контроля и надзора*(7). Полагаем, это наложило негативный отпечаток на определение их функционального предназначения (в одних случаях речь идет о надзорных полномочиях, тогда как фактически осуществляется контроль, в других - наоборот).

Представляется, что пора поставить точку в затянувшейся дискуссии о сущности, содержании, а также соотношении контроля и надзора, развести эти два неодинаковых (хотя и весьма схожих) понятия, на законодательном уровне определить, что такое контроль и что такое надзор, и в дальнейшем строго придерживаться этого правила. Еще в середине прошлого века был обоснован тезис о том, что органы надзора и контроля, выполняя общую задачу - борясь за законность, тем не менее являются различными по своему правовому положению органами государства, каждый из которых действует присущими ему методами*(8). С этим выводом согласны и современные авторы. Так, Я.А. Гейвандов пишет: "В отечественной юридической науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание"*(9). Сходные мысли высказала Е.Ю. Грачева, обращая внимание на то, что контрольные и надзорные органы обладают различными полномочиями относительно проверяемых лиц*(10).

Полагаем, следует еще раз обратить внимание на существенные различия в содержании контроля и надзора. С нашей точки зрения, особенности контроля заключаются в следующем:

- в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;

- контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, сотрудники Федеральной антимонопольной службы имеют право останавливать деятельность предприятий);

- контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности;

- должностные лица органов контроля непосредственно сами могут привлекать к ответственности правонарушителей*(11).

В отличие от контроля, для надзора характерны такие черты:

- отсутствие отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорными;

- деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности;

- вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (например, в соответствии со ст. 26 п. 2 Закона о прокуратуре РФ*(12) органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций);

- должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно меры взыскания за допущенные нарушения законности.

Разве являются органами надзора, к примеру, Росздравнадзор (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития*(13)), который закрывает клиники, применяющие клеточные технологии*(14), т.е. осуществляет исключительно контрольную функцию, и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования*(15), должностные лица которой вправе выдавать предписания, разрешения на реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений*(16)? Помимо изложенного, доводом в пользу нашей точки зрения по вопросу разграничения контроля и надзора служит то, что контроль может быть не только государственным, но и общественным, тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами.

Таковы основные различия между контрольной и надзорной формами деятельности, которые существуют объективно, порознь, автономно, вне желания того или иного исследователя. Их, считаем, надо принимать во внимание не только ученым и практикам, но и законодателю*(17), поскольку за терминологической чистотой кроются и функциональные различия, которые нельзя не учитывать при оптимизации контроля и надзора.

Примечательно, что государственный контроль как правовой институт известен и востребован во всем мире*(18). В большинстве цивилизованных демократических стран издавна сложились и довольно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, менталитета, они сформированы по-разному; тем не менее, их организация и деятельность так или иначе базируются на общих принципах, выработанных международным опытом. Наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость, в частности, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (Счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление)*(19).

Российский опыт свидетельствует о том, что в нашем государстве также предпринимались попытки централизации контроля. Так, А.А. Ялбулганов отмечает, что необходимость создания независимого финансового контроля*(20) проявилась в России еще в середине XVII в.*(21) С.М. Быкова пишет: "История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 года, когда было образовано Главное управление ревизии государственных счетов (Государственный контроль). Главный контролер был фактически независим и обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами"*(22).

Уже на начальном этапе существования советской власти, а именно 5 декабря 1917 г., появилась Коллегия государственного контроля, которая 9 мая 1918 г. была преобразована в Наркомат государственного контроля. С 15 марта 1946 г. в советской России начало действовать Министерство государственного контроля, в декабре 1957 г. преобразованное в Комитет народного контроля СССР. Комитет прекратил свое существование 26 декабря 1990 г., когда была создана Контрольная палата СССР, также в скором времени упраздненная*(23). Таким образом, с начала 90-х годов прошлого столетия в нашем государстве на федеральном уровне отсутствует специализированный орган контроля (прокуратура является исключительно надзорным органом и к контрольным органам не относится).

В связи с изложенным возникает вопрос: нужен ли России единый федеральный орган контрольной власти? С нашей точки зрения, учреждение (точнее, воссоздание в современном виде) центрального органа контроля необходимо. При этом мы не ратуем за восстановление системы органов тотального контроля, характерных для советского периода, равно как и не фетишизируем контрольно-надзорную деятельность, а просто следуем логике событий во всех сферах жизни современной России, которая подтверждает необходимость (по крайней мере, в обозримом будущем) сохранения и усиления функций государственного контроля и надзора. Нельзя забывать крылатое выражение Н.А. Золотарева: "Чем слабее государство, тем крепче должен быть контроль"*(24).

Конечно, в силу многообразия и значимости контрольно-надзорных задач и их специфики в зависимости от той или иной сферы вряд ли в ближайшее время удастся консолидировать все контрольно-надзорные структуры в одном сводном органе государственного контроля. В то же время их современное положение (в частности, структура и функциональная принадлежность) нельзя признать оптимальным*(25). По-прежнему, полагаем, остаются актуальными "проблема отраслевой и общей координации в контрольной сфере деятельности в целом и контрольной деятельности государственных инспекций (современных федеральных служб. - В.Б.) в первую очередь"*(26), а также проблема создания единой методической и информационной базы и технологии осуществления контроля. Поэтому считаем, что общую (межотраслевую) координацию контрольных (надзорных) полномочий федеральных служб, на которые возложена задача осуществлять отраслевой надзор и контроль, в будущем должна осуществлять специально созданная федеральная структура - единый центр.

В этом плане интересен опыт Японии, где система государственного контроля - одна из самых стабильных в мире. Возглавляет ее Управление административного контроля при канцелярии премьер-министра Японии (УАК). Основная задача УАК заключается в реализации вневедомственного контроля над деятельностью аппарата государственного управления. УАК борется с бюрократизмом и волокитой, коррупцией и взяточничеством, контролирует служебную дисциплину и эффективность работы государственных чиновников.

Задача Министерства контроля Китайской Народной Республики также в основном сводится к административному контролю над деятельностью министерств и ведомств, чиновников городов и административных районов*(27).

Создание аналогичного органа государственного контроля в России необходимо еще и потому, что каждая из вновь сформированных федеральных служб, выполняющая функции контроля и надзора, сегодня действуют, как правило, под началом какого-либо министерства, на нем и "замыкается". Такое положение чревато развитием узковедомственного подхода и ведомственного "услужения", что исключается при создании федерального надведомственного контрольного органа. Именно в этом направлении, считает Ю.А. Тихомиров, следует работать, создавая единую систему государственного контроля с сетью специализированных контрольных органов, сохраняющих ведомственную подчиненность лишь в методическом отношении*(28).

Еще один возможный, с нашей точки зрения, вариант состоит в том, что в роли "сводного" органа государственного контроля может выступить бывшее Главное контрольное управление (ныне просто Управление) Президента РФ (КУП) путем расширения его полномочий и наделения функцией координации деятельности органов государственного контроля. Это решение не потребует больших затрат и при этом может оказаться весьма эффективным, исходя из возможностей КУП и занимаемого им места в иерархии государственных органов, "близости" к Президенту РФ. Все это в целом позволит повысить ранг данного контрольного органа, поможет ему занять главенствующее положение в системе органов государственного контроля и в результате должным образом влиять на указанную систему с государственных (а не ведомственных) позиций. Тогда не будет нужды создавать временные комиссии, советы и т.п.

Пока же в известном послании от 6 сентября 2005 г., получившем название социального, Президент РФ предложил создать Совет по реализации приоритетных национальных проектов, работу которого он намерен контролировать лично*(29). 21 октября 2005 г. такой Совет был создан*(30). Возникает вопрос: не продуктивнее ли было поручить контроль постоянно действующему специализированному органу, например, министерству контроля?

Наконец, для организации эффективной системы государственного (и общественного) контроля необходимо разработать и принять концепцию осуществления и развития контрольной деятельности, с учетом которой принять федеральный закон об организации государственного и общественного контроля в Российской Федерации*(31).

Таковы, с нашей точки зрения, некоторые направления оптимизации контрольной деятельности, которая играет важную роль в государственном механизме в современной России.

В.П. Беляев,

кандидат юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой Белгородского

университета потребительской кооперации

"Законодательство", N 6, июнь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Более подробно об эффективности см., напр.: Токарь Е., Узалов И. Сущность эффективности и ее компоненты // Закон и право. 2005. N 8. С. 10-11.

*(2) Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. М., 2002. С. 103.

*(3) Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9-16.

*(4) Президентопремьер // Аргументы и факты. 2004. N 7. С. 5.

*(5) В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в других областях жизнедеятельности государства (обороны, госбезопасности, защиты и охраны границ и т.д.). Текст документа см.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(6) Заметим, что до выхода в свет Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в нашей стране действовало свыше 50 контрольно-надзорных органов.

*(7) Так, А.В. Черекаев обоснованно заявляет, что термины часто вводятся с нарушением правил законодательной техники, без учета существенных признаков рассматриваемого понятия и мировой практики его применения. В результате недостаточное внимание к терминологии, качеству понятий, используемых в законе, приводит к низкой эффективности его норм. См.: Черекаев А.В. Проблемы применения юридической терминологии в законе "О валютном регулировании и валютном контроле" // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 128.

*(8) Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951. С. 14.

*(9) Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. N 6. С. 26.

*(10) Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. N 2. С. 62.

*(11) Так, по заявлению руководителя Федеральной антимонопольной службы И. Артемьева, в 2005 г. данное ведомство перечислит в бюджет более 220 млн руб., уплаченных в качестве штрафов. См.: Арсюхин Е. Властный перебор // Российская газета. 2005. 1 октября.

*(12) Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г.).

*(13) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2900.

*(14) Рудометкина Е. У косметических салонов вытягиваются лица. Росздравнадзор закрывает клиники, применяющие клеточные технологии // Российская газета. 2005. 1 апреля.

*(15) Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22.07.2004 г." // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

*(16) Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15 марта 2005 г. N 60 "О Перечне должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений, их правах и обязанностях" // Российская газета. 2005. 21 апреля.

*(17) Пока же законодатель полностью игнорирует необходимость отграничения контроля от надзора, о чем свидетельствует, в частности, название постановления Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 "Об организации и контроле за ведением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" (курсив мой. - В.Б.). Примечательно, что в тексте названного постановления ничего не говорится о надзоре, речь идет лишь о контроле, и это мы считаем правильным, поскольку полномочия упомянутой службы соответствуют не надзорным, а контрольным функциям. Текст документа см.: Российская газета. 2005. 25 августа.

*(18) Причем значение контрольных органов в современных условиях постоянно увеличивается. В связи с интеграцией России в мировое сообщество и с учетом того, что институт контроля получил широкое распространение в различных областях международных отношений, важно не остаться "на обочине", рационально, с учетом российской специфики использовать имеющийся в других государствах опыт организации контрольного дела.

*(19) Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / Под ред. А.И. Бобылева. М., 2003. С. 213-214.

*(20) Примечательно, что в России государственный контроль возник именно в форме государственного финансового контроля, на что справедливо указывает О.В. Владимирова (Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв. (историко-правовое исследование). Белгород, 2003. С. 27).

*(21) Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII-XVIII вв. (историко-правовое исследование). С. 89-97.

*(22) Бычкова С.М. История развития контроля в России // Аудиторские ведомости. 1999. N 10. С. 1-11.

*(23) Высшие органы государственной власти и управления России IX - XX вв. Справочник. СПб., 2000. С. 308.

*(24) Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России. 1892-1917 гг. // Контроллинг. 1994. N 2. С. 33.

*(25) Во вновь созданной системе и структуре органов исполнительной власти уже выявляются пробелы и упущения (см., напр.: Евпланов А. Контролер для контролеров. Кто будет следить за деятельностью кредитных бюро // Российская газета. 2005. 29 марта). На июньском заседании Правительства РФ со всей серьезностью обсуждался вопрос о создании еще одного, специализированного, органа по контролю и надзору в сфере закупок (см.: Лашкина Е. Премьер призвал чиновников стать честными // Российская газета. 2005. 10 июня). В октябре 2005 г. указом Президента РФ было ликвидировано Федеральное агентство по сельскому хозяйству, его функции переданы Минсельхозу (см.: Арсюхин Е. Россельхоз "ушли" в отставку. Федеральное агентство не выдержало административной реформы // Российская газета. 2005. 5 октября).

*(26) Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 105.

*(27) Таралин Ю.Н. Органы административного контроля Китайской народной республики // Контроллинг. 1991. N 2. С. 79-83.

*(28) Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 519.

*(29) Лашкина Е. Сезон открыт. Главная задача бюджета-2006 - социальная // Российская газета. 2005. 7 сентября.

*(30) Тропкина О. Национальным проектам дали Совет // Российская газета. 2005. 22 октября.

*(31) Отдельными учеными проект такого закона уже разработан. См., напр.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 519; Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы). Дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 353-360 (приложение).