О реквизиции в гражданском праве: гимн или реквием (Л.В. Щенникова, "Законодательство", N 6, июнь 2006 г.)

О реквизиции в гражданском праве: гимн или реквием

ГК РФ в ряду оснований прекращения права собственности называет реквизицию (ст. 235), в этом кодексе имеется и специальная одноименная статья (ст. 242). Однако реквизиция, формально упомянутая в контексте действующего гражданского законодательства, оказалась нежизнеспособной конструкцией. Научные комментаторы констатируют неудачную формулировку норм, содержащихся в ст. 242, и предлагают не рекомендации по их применению, а принципиально иной подход к самому понятию реквизиции*(1). В работах последнего времени прямо говорится о невозможности применения реквизиции как особого основания прекращения права собственности в отсутствие надлежащего правового регулирования*(2).

Может показаться, что институт реквизиции в гражданском праве безнадежно устарел и умер под реквием цивилистической науки. Мне тоже хотелось бы верить в то, что стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные неприятности чрезвычайного характера, заставляющие прибегать к реквизиции, являются атрибутами прошлого*(3). Однако, к сожалению, они вполне современны. Из ежедневных новостей мы узнаем, что пожары охватили Оклахому, в Калифорнии затоплены виноградники, в Австралии от аномальной жары полыхают леса, в Индонезии наводнение от тропических ливней, в Турции люди гибнут от птичьего гриппа, Китай борется с атипичной пневмонией. И ни одна страна не может быть застрахована от природных и иных катаклизмов чрезвычайного характера. Все государства должны быть потенциально готовы к таким бедам и максимально возможно защищены, в том числе механизмом гражданско-правового регулирования. Вот почему реквизиция является институтом хотя и не актуально-повседневным, но архинужным при возникновении всевозможных несчастий и катастроф. Следовательно, законодателю России нельзя не обращать внимания на проблемы, связанные с институтом реквизиции в гражданском праве.

Итак, к реквизиции как гражданско-правовому институту, регулирующему изъятие имущества у собственника по решению государственных органов при обстоятельствах, имеющих чрезвычайный характер, с выплатой стоимости этого имущества, следует относиться бережно и на всякий случай тщательно прописать ее в гражданском законе. Не дожидаясь бед и неприятностей, надо предусмотреть адекватный механизм гражданско-правового регулирования, который, с одной стороны, служил бы публичным целям спасения и безопасности, с другой - максимально защищал частных собственников от государственного произвола и убытков.

Этому институту, называемому в то время экспроприацией, отдавала должное дореволюционная наука. Экспроприацией цивилисты называли принудительное (понудительное) возмездное отчуждение (отобрание) у собственника его имущества велением государственной власти ввиду общеполезной цели. В гражданско-правовой литературе особо подчеркивалось, что экспроприация предполагает отчуждение для пользы государственной или общественной.

Д.И. Мейер писал, что всемогущество государства как носителя идеи общего блага дает ему право на достояние отдельного лица*(4).

Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что экспроприация предполагает принуждение и, если нужно, насилие, оправдательным мотивом которых может быть только общее благо, общеполезность принятой меры. Следовательно, делал вывод классик, основанием к экспроприации могут послужить соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные*(5).

К.П. Победоносцев связывал экспроприацию с удовлетворением жизненно важных общественных потребностей в данную минуту, с разрешением вопросов, существенных для общественной безопасности. Свойством такого отчуждения он считал безусловную его обязательность для частного лица, которое должно беспрекословно подчиниться решению правительственной власти. Даже если причина экспроприации - например, строительство железной дороги или возведение какого-либо здания - является "предметом роскоши или каприза", раз дело решено высшей государственной властью, писал К.П. Победоносцев, частные лица не могут официально заявлять свои возражения, и открытым остается только вопрос о вознаграждении*(6).

В гражданско-правовой литературе того времени мы находим и конкретные примеры. Г.Ф. Шершеневич писал об экспроприации хлебных запасов во время голода, лошадей во время войны, зачумленных животных в интересах предупреждения заразы*(7). Д.И. Мейер упоминал об экспроприации земельных участков под полотно железной дороги, под военные сооружения*(8). К.П. Победоносцев связывал с экспроприацией принудительные займы, меры, принимаемые по случаю голода, убивание скота при появлении признаков чумы*(9). С помощью института экспроприации были защищены интересы поселенцев, осевших в Уфимской губернии на землях, возвращенных башкирам из частного владения. Чтобы не подвергать поселенцев разорению, в 1892 г. поселенческие земельные участки были принудительно отчуждены из владения башкир с уплатой надлежащего вознаграждения.

Главным в экспроприации российские цивилисты считали не приобретение имущества государством, а его потерю частным лицом. Соответственно задачей гражданского законодательства они называли регулирование самого процесса утраты права частным лицом при экспроприации. В Своде законов гражданских Российской империи около 30 статей было посвящено принудительному отчуждению*(10) недвижимого имущества для государственной (общественной) пользы. Недвижимое имущество могло быть экспроприировано только актом верховной власти - именным высочайшим указом. Проекты указа представлялись министрами через Государственный совет (ст. 576 Свода законов гражданских), при этом обязательно излагались обоснования общеполезного значения принудительного изъятия. С изданием указа вопрос об отчуждении считался решенным, и собственник обязан был подчиниться.

Для установления размера вознаграждения последнему предлагалось объявить крайнюю цену. Если данная цена признавалась соответствующей стоимости имущества, то совершалась купчая крепость. Правда, в данном случае отношения не являлись подлинно договорными, ибо вопрос об экспроприации был решен заранее, а соглашение касалось исключительно размера вознаграждения.

Если соглашение о размере вознаграждения, которое должно было быть, по формулировке законодателя, "справедливым и приличным", не достигалось, приступали к описи и оценке имущества. Опись производилась полицией (ст. 581 Свода законов гражданских); оценка - особой комиссией под председательством уездного предводителя дворянства, с приглашением экспертов. Собственник представлял сведения о действительной доходности имения, мог высказывать замечания и возражения по поводу решения комиссии, и в случае их основательности производилась переоценка. Свое решение комиссия передавала через губернатора в то министерство, по инициативе которого производилась экспроприация. Если вознаграждение, причитающееся собственнику, составляло менее 3000 руб., решение комиссии рассматривалось министром. В случае превышения этой стоимости оно поступало в Государственный совет и передавалось на окончательное высочайшее утверждение. Затем на имущество совершалась купчая, и оно переходило в ведение того министерства, по представлению которого приобреталось.

В начале 20-х годов XX в. в гражданском законодательстве России появился термин "реквизиция"*(11). В статье 69 ГК РСФСР 1922 г. говорилось, что реквизиция имущества у собственников допускается лишь в порядке, установленном декретом о реквизиции имущества частных лиц и обществ с вознаграждением собственника по средним рыночным ценам, существующим к моменту изъятия имущества. Позднее, в 1927 г., был принят Сводный закон "О реквизиции и конфискации имущества", в соответствии с которым реквизиция могла применяться в силу государственной необходимости. Статья 5 этого акта гласила, что реквизиция имущества производится исключительно на основании специальных постановлений Экономического совещания РСФСР. Без предварительного разрешения центральной власти реквизицию имели право производить военно-революционные комитеты в местностях, где было объявлено военное положение, а также центральные исполкомы автономных республик (Президиумы крайоблисполкомов) в местностях, где произошли стихийные бедствия. В названном Сводном законе предусматривалась необходимость составления особого акта в день изъятия имущества (ст. 8); размер вознаграждения, согласно ст. 9, определялся оценочной комиссией.

ГК РСФСР 1964 г. не внес новизны в понимание рассматриваемой гражданско-правовой конструкции: реквизицией называлось изъятие государством имущества у собственника в государственных или общественных интересах с выплатой ему стоимости имущества (ст. 149).

Формулировка, подобная имеющейся в ст. 242 современного ГК РФ, была введена Законом СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР". В данном акте, в частности, подчеркивалось, что реквизиция может производиться в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, имеющих чрезвычайный характер, по решению органов государственной власти с выплатой собственнику стоимости имущества в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Таким образом, в начале 90-х годов ХХ в. законодатель России прочно связал реквизицию с событиями неожиданными, имеющими чрезвычайный характер, которые объективно могут потребовать применения крайней меры в виде изъятия государством в административном порядке имущества, принадлежащего на праве частной собственности гражданам или юридическим лицам. Представляется важной идея ст. 242 ГК РФ, закрепляющая традиционное для всякого правопорядка основание прекращения права частной собственности.

Какие же претензии вызывают нормы ГК РФ о реквизиции?

Во-первых, проблему породило формальное противоречие ст. 242 ГК РФ и п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". На этом основании, учитывая приоритет конституционных норм, в гражданско-правовой литературе предлагается отказаться от реквизиции как основания прекращения права собственности и рассматривать ее только как временное изъятие имущества, не приводящее к прекращению права собственности*(12).

Во-вторых, вопросы касаются соотношения ст. 242 ГК РФ и ст. 51 Земельного кодекса РФ. Последняя предусмотрела на случай чрезвычайных обстоятельств временное изъятие земельного участка у собственника. В литературе высказывается мнение о том, что земельное законодательство позволяет говорить о двух видах реквизиции. Первый связывается с временным изъятием земельного участка для устранения вредных последствий с последующим возвращением его собственнику. Второй представляет собой принудительный выкуп земельного участка у собственника при невозможности устранения опасных последствий*(13).

В-третьих, в законе не определен орган (органы), имеющий право принимать решение о реквизиции. Некоторые авторы считают, что правом вынесения постановления о реквизиции в настоящее время наделены лишь Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ*(14). Другие утверждают, что действие ст. 242 ГК РФ распространяется и на представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кстати, так посчитали и сами субъекты Российской Федерации. Например, в Законе Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (в редакции от 2 июля 2003 г.) в числе прав специально уполномоченного органа исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края, предусматривается "осуществление реквизиции земельных участков". В Законе Краснодарского края от 13 июля 1998 г. "О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции от 4 февраля 2002 г.) в число полномочий исполнительного органа государственной власти края включено принятие решений о реквизиции транспорта, продовольствия, имущества.

В-четвертых, проблему породило толкование включенной в ст. 242 ГК РФ формулировки "иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер". Можно только предполагать, следует ли к таковым относить, например, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Перечисленные обстоятельства могут послужить причиной введения чрезвычайного положения. Однако прямой зависимости между введением чрезвычайного положения и возможным проведением реквизиции действующее законодательство не устанавливает. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" вообще не упоминает о реквизиции. В статье 12 этого акта допускается только временное изъятие у частных лиц оружия, боеприпасов, ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники, а в п. 3 ст. 29 говорится о праве собственников на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.

Наконец, не решенным остался и самый главный, по мнению дореволюционных цивилистов, вопрос - о процедуре утраты права частного лица на свое имущество при реквизиции. В силу ст. 242 ГК РФ порядок и условия реквизиции устанавливаются законом. Однако специальный акт, посвященный процедуре реквизиции, за долгий период действия соответствующих норм в России так и не принят.

В сложившихся условиях, как представляется, нельзя и впредь лишь констатировать наличие проблем и противоречий в институте реквизиции, необходимо их решать, причем как можно быстрее. К этому выводу подталкивает, в частности, опасность распространения в мире птичьего гриппа. Подстерегают нас и возможные чрезвычайные ситуации, связанные с эпифитотиями (так, немало неприятностей в свое время доставил фитофтороз картофеля). Какие же меры следует предпринять?

Во-первых, необходимо снять формальные противоречия ст. 242 ГК РФ с положениями Конституции России. Понятно, что чрезвычайность ситуации вынуждает принимать экстренные меры в административном порядке, когда некогда ожидать вынесения судебных решений. К сожалению, противники института реквизиции не хотят прислушаться к авторитетным мнениям ученых и практиков, например Г. Гаджиева, считающего, что изъятие имущества без суда в случае реквизиции не противоречат Конституции, поскольку формула ее ст. 35 "по решению суда" означает, что у собственника имеется возможность обжаловать любой акт о лишении имущества в суде*(15). Полагаем, что о возможности реквизиции, допускаемой в случаях и порядке, предусмотренных законом, должно быть сказано на конституционном уровне. Примером такого подхода служит ст. 10 Конституции РФ 1978 г.

Во-вторых, надо ликвидировать коллизию норм земельного и гражданского законодательства о реквизиции. В силу ст. 242 ГК РФ под реквизицией понимается изъятие в определенных случаях имущества у собственника с выплатой стоимости имущества. Поэтому в земельном законодательстве следует различать реквизицию земельного участка и временное занятие земельного участка для использования его в целях, определенных правилами о реквизиции, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с ограничением его прав.

В-третьих, требуется дополнить ст. 242 ГК РФ перечнем органов, имеющих право принимать решение о реквизиции. Думается, что в число таковых, помимо Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, следует включить представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, чтобы можно было принять срочные меры для устранения последствий чрезвычайных ситуаций в любых уголках нашего огромного государства. При внесении указанных корректив региональное законодательство, предусматривающее меры реквизиции, станет легитимным, получит надлежащую гражданско-правовую основу для своего применения.

В-четвертых, пора связать толкование формулировки ст. 242 ГК РФ "иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер" с формулировками целого ряда специальных законов: "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г., "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г., "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. Поскольку в текст ст. 242 ГК РФ нельзя включить исчерпывающий перечень обстоятельств чрезвычайного характера, решить проблему толкования поможет наличие специального законодательства со ссылками на институт реквизиции в ГК РФ и возможность его применения.

Наконец, в-пятых, в безотлагательном порядке следует принять специальный закон, предусматривающий условия и порядок реквизиции, иными словами, ее процедуру. Образцом могут послужить нормы общих положений отд. 1 главы 6 кн. 2 т. Х Свода законов гражданских. Положительный опыт можно почерпнуть и в зарубежном законодательстве.

Итак, институт реквизиции в гражданском праве нужен и важен как для государства и общества в целом, так и для отдельных участников гражданско-правовых отношений. В нормах о реквизиции идея общего блага увязывается с требованием справедливого отношения к субъектам права частной собственности, а значит, эти нормы нужно не предавать забвению, а совершенствовать.

Л.В. Щенникова,

доктор юрид. наук, профессор, зав. кафедрой

гражданского права Кубанского государственного университета

"Законодательство", N 6, июнь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. В.П. Мозолина, М.П. Малеиной. М., 2004. С. 509.

*(2) Жабреев В.С. Возникновение вещных прав на недвижимое имущество: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 175.

*(3) Вспомним серию землетрясений в Китае в 1556, 1662, 1920, 1976 гг., подводные землетрясения, вызвавшие цунами в Японии в 1896, 1908, 1952 гг. (см.: Голубчиков Ю.Н. Глобальные катастрофы в истории цивилизаций. М., 2005. С. 61, 67, 68).

*(4) Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. Ч. 2. С. 97.

*(5) Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 209.

*(6) Победоносцев К.П. Курс гражданского права. М., 2002. Ч. 1. С. 496-497.

*(7) Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 208.

*(8) Мейер Д.И. Указ. соч. С. 430.

*(9) Победоносцев К.П. Указ. соч. С. 496.

*(10) Надо отметить, что законодатель, в отличие от ученых-цивилистов того времени, в ст. 575-601 т. Х ч. 1 Свода законов гражданских термин "экспроприация" не употреблял.

*(11) Под "экспроприацией" в советских энциклопедических словарях понималось принудительное безвозмездное или оплачиваемое лишение собственности одного общественного класса другим (см., напр.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1985. С.1533).

*(12) Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой. С. 503.

*(13) Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 249.

*(14) Крысанов А.А. Принудительное прекращение права собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2002. С. 97.

*(15) Гаджиев Г. Конституционные гарантии предпринимательской деятельности // Хозяйство и право. 1995. N 8. С. 28-29.