Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2009 г. N 14АП-4223/2008

19 января 2009 г.

г. Вологда Дело N А05-8609/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2009 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Осокиной Н.Н., Чельцовой Н.С. при ведении протокола секретарём судебного заседания Пушковой Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 3" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 сентября 2008 года по делу N А05-8609/2008 (судья Козьмина С.В.),

установил

муниципальное учреждение здравоохранения "Городская поликлиника N 3" (далее - МУЗ, поликлиника) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с требованием, уточнённым в ходе судебного разбирательства, о признании недействительным пункта 2 предписания Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - АОФОМС, фонд) от 17.07.2008 N 1397/01-06 в части признания использованными не по назначению 618 004 руб. 55 коп., в том числе 465 069 руб. 18 коп. оплаты учебных отпусков, повышения квалификации, 5238 руб. 88 коп. оплаты донорских дней, 147 696 руб. 49 коп. единого социального налога.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена мэрия города Архангельска.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 30 сентября 2008 года МУЗ отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с судебным актом, поликлиника обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой. Полагает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Считает, что указанные расходы осуществляются в соответствии с Тарифным соглашением за счёт средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС).

АОФОМС в отзыве отклонил доводы апелляционной жалобы.

Мэрия города Архангельска поддержала позицию подателя апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, представителей в суд не направили, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, определённом статьями 123, 156, 200, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив доводы апелляционной жалобы и письменные доказательства, апелляционная коллегия считает, что жалоба подлежит частичному удовлетворению, а решение суда - частичной отмене ввиду неправильного применения норм материального права.

Как усматривается из материалов дела, по результатам документальной проверки целевого и рационального использования средств ОМС, проведённой в МУЗ на основании приказа исполнительного директора АОФОМС за период с 01.01.2006 по 31.12.2007, фондом 04.07.2008 составлен акт и 17.07.2008 вынесено предписание N 1397/01-06 об устранении нарушений в использовании средств ОМС, выявленных в ходе проверки с 09.06.2008 по 04.07.2008.

По итогам данной проверки фонд, в частности, выявил нецелевое и нерациональное использование средств ОМС и не в соответствии с договорами на предоставление лечебно-профилактической помощи по ОМС по оплате учебных отпусков и повышению квалификации в размере 465 069 руб. 18 коп., в том числе 356 644 руб. 71 коп. за 2006 год и 108 424 руб. 47 коп. за 2007 год; по оплате донорских дней в размере 5238 руб. 88 коп., в том числе 4395 руб. 34 коп. за 2006 год и 221 руб. 01 коп. за 2007 год; по уплате единого социального налога, начисленного на выплаты по оплате учебных отпусков, повышение квалификации и донорских дней, в размере 147 696 руб. 49 коп., в том числе 94 592 руб. 49 коп. за 2006 год и 28 628 руб. 22 коп. за 2007 год, а всего в сумме 618 004 руб. 55 коп.

В пункте 2 предписания от 17.07.2008 N 1397/01-06 фонд указал, что средства ОМС, использованные не по назначению, подлежат зачёту филиалом ОАО "Газпроммедстрах" в счёт оплаты счетов МУЗ за 2008 год.

Поликлиника, не согласившись с пунктом 2 предписания в части вывода о нецелевом использовании средств за 2006-2007 годы в сумме 618 004 руб. 55 коп., обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, рассмотрев заявленное МУЗ требование, пришёл к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения. Апелляционная инстанция не может согласиться с решением суда в связи со следующим.

На основании статьи 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании) ОМС является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счёт средств ОМС в объёме и на условиях, соответствующих программам ОМС.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 N 461 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год, которая определяет виды и объёмы медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно. Финансирование её осуществляется за счёт средств бюджетов всех уровней, средств ОМС и других.

Пунктами 1.4, 1.5 Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Архангельской области на 2006 год установлено, что тариф на медицинскую помощь - это денежная сумма, определяющая уровень возмещения и состав компенсируемых расходов ЛПУ по выполнению Программы ОМС. В состав тарифа входят расходы, отнесённые к оплачиваемым за счёт средств ОМС. Перечень расходов, включаемых в состав тарифа, устанавливается Программой государственных гарантий оказания населению Архангельской области бесплатной медицинской помощи и областным законом "О бюджете Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования" (листы дела 16-18).

Согласно Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Архангельской области на 2006 год, утверждённой постановлением главы администрации Архангельской области от 24.10.2005 N 191 (далее - Программа на 2006 год), её финансирование осуществляется за счёт средств бюджетов всех уровней, средств бюджета обязательного медицинского страхования и других поступлений.

Пунктом 25 Программы на 2006 год установлено, что нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в рамках программы ОМС, включают в соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" подстатью 211 "Заработная плата".

В соответствии с указаниями Министерства финансов Российской Федерации о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, изложенными в приказе от 21.12.2005 N 152н, на подстатью 211 участники бюджетного процесса, в частности, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, относят расходы по оплате труда, в том числе по оплате учебных отпусков, за период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации или обучение другим профессиям, по оплате дней медицинского обследования, сдачи крови и отдыха, предоставляемые работникам - донорам крови.

В то же время во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 461 "О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год" приказом Департамента здравоохранения Администрации Архангельской области от 28.12.2005 N 346-О утверждён Перечень мероприятий, финансируемых за счёт средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, на 2006 год, который включает в себя, помимо прочего, оплату донорских дней, учебных отпусков и выплату средней заработной платы на период повышения квалификации (пункты 10 и 11) (лист дела 29).

Согласно статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут возникать в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.

Таким образом, Архангельская область как субъект Российской Федерации, добровольно приняв на себя обязательства по выделению средств за счёт областного бюджета на оплату донорских дней, учебных отпусков и выплату средней заработной платы на период повышения квалификации, создала новый источник таких выплат.

Правила расчёта тарифов на медицинские и иные услуги в системе ОМС граждан предусматривают исключение из состава тарифа статей и групп расходов, финансируемых или возмещаемых из других источников, в частности, - из бюджетов разных уровней.

С учётом изложенного суд первой инстанции обоснованно указал, что расходы по учебным отпускам, повышению квалификации и по оплате донорских дней за 2006 год не должны оплачиваться за счёт средств ОМС.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 885 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2007 год, которая определяет виды и объёмы медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно. Финансирование её осуществляется за счёт средств бюджетов всех уровней, средств обязательного медицинского страхования и других.

Пунктом 1.6 Тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования граждан на территории Архангельской области на 2007 год установлено, что в состав тарифа на медицинскую помощь включаются, помимо прочего, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда. Пунктом 1.7 данного Тарифного соглашения предусмотрено, что оплата медицинской помощи ЛПУ по статье "Заработная плата" - подстатья 211 статьи 210 "Оплата труда и начисления на оплату труда" - производится в соответствии с действующими нормативными актами органов государственной власти (листы дела 19-21).

Пунктом 25 Программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации на территории Архангельской области на 2007 год (далее - Программа на 2007 год), утверждённой постановлением Администрации Архангельской области от 28.09.2006 N 37-па, установлен состав нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, оказываемой в рамках ОМС. В частности, в состав таких нормативов в соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями на 18.12.2006) включены расходы по финансированию подстатьи 211 "Заработная плата", за исключением подпункта "л" пункта 19 и подпункта "н" пункта 20 Программы.

Абзацами четвёртым и пятым подпункта "н" пункта 20 Программы предусмотрено, что расходы муниципальных учреждений здравоохранения по оплате донорских дней, учебных отпусков, выплате средней заработной платы на период повышения квалификации, служебной командировки финансируются за счёт средств бюджетов муниципальных образований.

Постановлением Администрации Архангельской области от 25.06.2007 N 114-па в Программу на 2007 год внесены изменения и дополнения, абзац четвёртый и пятый подпункта "н" пункта 20 исключены.

На основании пункта 6 статьи 85 БК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключённых из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации.

АОФОМС действует в Архангельской области в качестве территориального государственного внебюджетного фонда - фонда денежных средств, образуемого вне областного бюджета и предназначенного для реализации отдельных конституционных прав граждан (статья 13 Областного закона "О бюджетном процессе Архангельской области" от 21.06.2006 N 186-11-ОЗ (далее - Закон о бюджетном процессе); Положение о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утверждённое постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 N 4543-1; решение Архангельского областного Совета народных депутатов от 03.06.1993 N 118 "О создании областного фонда обязательного медицинского страхования").

Из статьи 18 Закона о бюджетном процессе следует, что исполнение бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с действующим законодательством; в случае изменения доходов, утверждённых областным законом о бюджете территориального государственного фонда, в указанный областной закон вносятся изменения и дополнения в порядке, установленном для областного бюджета.

Согласно статье 48 указанного Закона исполнение областного бюджета по доходам предусматривает, в частности, зачисление на единый счёт доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; зачёт излишне уплаченных в областной бюджет или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Подпунктом 4 пункта 1 статьи 59 Закона о бюджетном процессе установлено, что в случае изменения законодательства в области оплаты труда работников бюджетной сферы Администрация Архангельской области имеет право вносить на рассмотрение Архангельского областного Собрания депутатов проект областного закона о внесении изменений и дополнений в областной закон об областном бюджете (закон о бюджете территориального государственного фонда).

Учитывая, что областной бюджет Архангельской области - форма образования и расходования денежных средств в расчёте на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Архангельской области (статья 6 БК РФ, статья 1 Закона о бюджетном процессе), постановление Администрации Архангельской области от 25.06.2007 N 114-па о внесении изменений и дополнений в Программу на 2007 год, предусматривающее внесение изменений в порядок финансирования АОФОМС, распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2007.

Таким образом, с принятием данного постановления изменился источник финансирования расходов муниципальных учреждений здравоохранения по выплате заработной платы в части оплаты донорских дней, учебных отпусков, на период повышения квалификации, служебной командировки - в 2007 году источником покрытия таких расходов являлись средства ОМС.

В соответствии с Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 N 168 на подстатью 213 "Начисления на оплату труда" относятся расходы по оплате единого социального налога в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, а также взносов по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Следовательно, источником финансирования единого социального налога, начисленного с выплат заработной платы в части оплаты донорских дней в размере 221 руб. 01 коп., учебных отпусков, на период повышения квалификации в размере 28 407 руб. 21 коп., также являются средства ОМС.

В силу принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 38 БК РФ) бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, что позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов.

Признавая, что поликлиника неправомерно направила средства ОМС на финансирование расходов на заработную плату в части оплаты донорских дней, учебных отпусков, на период повышения квалификации, служебной командировки и предписывая произвести зачёт данных средств в счёт оплаты счетов за амбулаторно-поликлиническую помощь за 2008 год, АОФОМС по собственной инициативе незаконно изменил источник финансирования таких расходов.

Пункт 2 предписания от 17.07.2008 N 1397/01-06 в части признания использованными не по назначению за 2007 год 137 896 руб. 23 коп. противоречит вышеуказанным нормам БК РФ, нарушает права и законные интересы МУЗ, а следовательно, подлежит признанию недействительным.

Судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, что в силу пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта.

Поскольку главой 24 АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, вопрос о судебных расходах, понесённых заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом по правилам главы 9 АПК РФ в отношении сторон по делам искового производства.

Вместе с тем, исходя из неимущественного характера требований к данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 110 АПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном размере (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3.11.2008 N 7959/08).

Государственная пошлина в сумме 3000 руб., уплаченная поликлиникой при обращении в суд первой и апелляционной инстанций, в порядке статьи 110 АПК РФ подлежит взысканию с АОФОМС как с проигравшей стороны по делу.

Руководствуясь статьями 110, 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, пунктом 1 части 2 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 сентября 2008 года по делу N А05-8609/2008 отменить в части отказа муниципальному учреждению здравоохранения "Городская поликлиника N 3" в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 предписания Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования от 17.07.2008 N 1397/01-06 в части признания использованными не по назначению 137 896 руб. 23 коп., в том числе 108 424 руб. 47 коп. оплаты учебных отпусков, повышения квалификации, 843 руб. 54 коп. оплаты донорских дней, 28 628 руб. 22 коп. уплаты единого социального налога.

Признать недействительным и не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации пункт 2 предписания Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования от 17.07.2008 N 1397/01-06 в части признания использованными муниципальным учреждением здравоохранения "Городская поликлиника N 3" не по назначению 137 896 руб. 23 коп., в том числе 108 424 руб. 47 коп. оплаты учебных отпусков, повышения квалификации, 843 руб. 54 коп. оплаты донорских дней, 28 628 руб. 22 коп. уплаты единого социального налога.

Архангельскому областному фонду обязательного медицинского страхования устранить допущенное нарушение прав и законных интересов муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 3".

Взыскать с Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования в пользу муниципального учреждения здравоохранения "Городская поликлиника N 3" 3000 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой и апелляционной инстанций.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова