Регулирование имущественных отношений в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (С.М. Бастрыгин, "Право и экономика", N 8, август 2006 г.)

Регулирование имущественных отношений в пунктах пропуска через
государственную границу Российской Федерации

В последнее время в СМИ неоднократно указывалось на необходимость наведения порядка на пунктах пропуска на Государственной границе РФ, что вызвано отсутствием надлежащего урегулирования вопросов, связанных с определением принадлежности имущества, земельных участков, находящихся на территории пунктов пропуска через государственную границу РФ.

Рассмотрим некоторые из возникающих при этом проблем:

расположение пунктов пропуска через Государственную (таможенную) границу РФ на территории земель, находящихся в пользовании, собственности коммерческих организаций;

расположение магазинов беспошлинной торговли на территории пунктов пропуска через Государственную границу РФ;

наличие/отсутствие возможности передачи части имущества, земельных участков таможенными органами РФ коммерческим организациям.

Под пунктом пропуска через Государственную границу, согласно ст. 9 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"*(1) (далее- Закон), понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля, и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Согласно ст. 12, 37 Закона пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются Правительством РФ по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, согласованным с пограничными органами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств. Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей природной среды.

Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60 утверждено Положение о пунктах пропуска через Государственную границу РФ*(2).

Согласно Положению пункты пропуска устанавливаются в соответствии с законодательством РФ в морских, речных и рыбных портах, в аэропортах, на аэродромах, открытых для международного сообщения, на пограничных железнодорожных станциях и вокзалах, а также на специально выделенных в непосредственной близости от Государственной границы РФ участках местности в пределах пограничной зоны и иных местах.

Пункт пропуска в пределах территории указанных объектов включает в себя комплекс зданий, помещений, сооружений с соответствующим технологическим оборудованием, в которых осуществляют служебную деятельность органы пограничного, таможенного и иных видов контроля, органы внутренних дел, а также транспортные и иные предприятия и организации, обеспечивающие работу пункта пропуска.

Организация и осуществление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ других видов контроля, а также осуществление физическими и юридическими лицами в пунктах пропуска хозяйственной и иной деятельности, не связанной с обслуживанием транспортных средств и пассажиров, не допускаются.

Пункты пропуска классифицируются в зависимости от вида, характера международного сообщения и режима работы:

морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные - по виду международного сообщения;

пассажирские, грузовые, грузопассажирские - по характеру международного сообщения;

постоянные, временные, сезонные - по режиму работы.

Пункт пропуска может быть закрыт на основании:

вступления в силу международных договоров РФ о прекращении транспортного сообщения через Государственную границу РФ;

одностороннего решения РФ или другого государства о прекращении действия международных договоров, участником которых является Российская Федерация;

представления заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о нецелесообразности или невозможности дальнейшего функционирования пункта пропуска.

Временное закрытие пункта пропуска может производиться по решению Правительства РФ:

в случаях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, ситуаций техногенного характера и других ситуаций, делающих невозможными осуществление транспортного сообщения или функционирование государственных контрольных органов;

по причинам санитарно-карантинного характера.

Министерство транспорта РФ приказом от 23 марта 1998 г. N 27 "О пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации " обязало администрации морских и речных портов, имеющих пункты пропуска, в соответствии с типовыми схемами организации пропуска через Государственную границу разработать и ввести в действие (с учетом местных условий и по согласованию с руководителями контрольных органов на местах) технологические схемы пропуска через Государственную границу РФ физических лиц, транспортных средств и грузов в пунктах пропуска.

Согласно ст. 419 Таможенного кодекса РФ земельные участки, предназначенные для размещения объектов таможенных органов, предоставляются в порядке отвода земель для государственных нужд в соответствии с земельным законодательством РФ. Земельные участки, отведенные для размещения объектов таможенных органов, предоставляются этим органам в постоянное (бессрочное) безвозмездное пользование.

Указанная статья допускает возможность размещения структурных подразделений таможен и таможенных постов на объектах организаций, помещениях, принадлежащих владельцам складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли, по согласованию с их владельцами, а также в помещениях участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих регулярные экспортно-импортные поставки товаров.

Необходимо отметить, что законодатель предпринял попытку, во избежание спорных ситуаций, определить правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность), приняв 17 июля 2001 г. Федеральный закон N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".

Статьей 3 этого Федерального закона определены основания внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у РФ возникает право собственности: включение земельных участков в состав земель обороны и безопасности и т.д.

В качестве примера применения Федерального закона можно привести Распоряжение Правительства РФ от 2 марта 2005 N 227-р "Об утверждении земельных участков, расположенных на территориях Республики Марий Эл, Краснодарского края Архангельской, Белгородской, Воронежской, Курской, Пермской и Тверской областей на которые у Российской Федерации возникает право собственности".

Объекты таможенных органов РФ, как правило, располагаются на землях, находящихся в федеральной собственности.

В соответствии с указанным Федеральным законом государственные земли, на которых были расположены объекты таможенных органов до вступления в силу этого Закона, находятся в федеральной собственности.

Об этом гласит абз. 2 п. 3 ст. 8 Федерального закона: по " правоотношениям, возникшим до введения настоящего Федерального закона в действие, он применяется к тем правам и обязательствам, которые возникнут после введения его в действие".

Земельные участки, необходимые для размещения объектов таможенных органов РФ, предоставляются в порядке отвода земель для государственных нужд.

Такой порядок определен подп. 5 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ и принятыми в соответствии с ним иными актами земельного законодательства. К сожалению, действующее земельное законодательство РФ не содержит детальной регламентации процедуры предоставления земельных участков для государственных нужд - нужд таможенных органов РФ, что порождает судебные разбирательства.

В соответствии с п. 9 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(3) государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (право пользования земельными участками оформлено в порядке, действовавшем на момент выдачи акта пользования земельными участками), имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В большинстве своем в период становления земельных отношений (создания пунктов пропуска на таможенной границе РФ) администрациями приграничных районов субъектов РФ земельные участки предоставлялись в бессрочное (постоянное) пользование на основании свидетельств. При этом отмечалось, что свидетельство является временным документом и действует до выдачи государственного акта на право собственности на землю, бессрочное (постоянное) пользование землей.

В начале 90-х годов пункты пропуска размещались, и, как показывает практика, размещаются, на территории хозяйствующих субъектов РФ: на территории морских портов, железнодорожных вокзалах, аэропортах и т.д. Это привело в дальнейшем в процессе последовавшего разгосударствления государственного имущества к тому, что многие структурные подразделения таможенных органов РФ оказались в определенной зависимости от коммерческих структур.

Одним из вопросов, возникающих в процессе осуществления контроля за перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, является возможность размещения коммерческих структур на территории пунктов пропуска через Государственную границу РФ. Речь идет о необходимости выделения земельных участков предпринимателям, и не только для создания магазинов беспошлинной торговли.

Например, в соответствии с приказом ГТК России от 27 мая 2004 г. N 615 "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств"*(4), принятым во исполнение Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" начальникам региональных таможенных управлений и таможен, в регионе деятельности которых расположены пункты пропуска через Государственную границу РФ, приказано обеспечить въезд на таможенную территорию РФ всех транспортных средств (устройств, предназначенных для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на них) при представлении лицами, их перемещающими, страховых полисов обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств установленного образца, оформленных страховыми организациями.

Таким образом, исполнение данного приказа предполагает нахождение страховых организаций на территории пунктов пропуска.

Полномочия таможенных органов РФ по возможной передаче коммерческим организациям земельных участков, имущества на пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка (ст. 270 ГК РФ).

В соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

ВАС РФ в п. 24 Постановления от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" отметил, в силу ст. 270 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование.

Пунктом 4 ст. 20 ЗК РФ установлено, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе те, за которыми такое право на земельные участки сохраняется в силу п. 3 названной статьи, не вправе распоряжаться данными земельными участками.

В связи с этим после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.

Условия предоставления земельных участков в безвозмездное срочное пользование регламентированы ст. 24 ЗК РФ.

Так, подпунктом 1 п. 1 ст. 24 предусмотрено, что в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 ЗК РФ (предоставление юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 ЗК РФ), юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ (в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления), на срок не более чем один год.

Одной из проблем при выделении земельных участков на пунктах пропуска является размещение на последних магазинов беспошлинной торговли.

Несмотря на то что в соответствии со ст. 258 Таможенного кодекса РФ беспошлинная торговля является таможенным режимом, при котором иностранные товары, ввезенные на таможенную территорию РФ, или российские товары продаются в розницу физическим лицам, выезжающим за пределы таможенной территории РФ, непосредственно в магазинах беспошлинной торговли без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения к товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, тем не менее продажа товаров в магазинах беспошлинной торговли осуществляется под таможенным контролем на таможенной территории РФ в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.

Однако выделение земельных участков на пунктах пропуска через Государственную границу для размещения магазинов беспошлинной торговли становится весьма сложной и запутанной процедурой и требует ее урегулирования на уровне законодателя.

В случае нерешения вопроса о земле следует воспользоваться положениями п. 2 ст. 260 Таможенного кодекса РФ и приказом ГТК России от 12 ноября 2003 г. N 1271 "О порядке совершения отдельных таможенных операций при использовании таможенного режима беспошлинной торговли и обязательных требованиях к обустройству складов магазина беспошлинной торговли"*(5), по которому федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела, устанавливает обязательные требования к обустройству складов магазина беспошлинной торговли, если такие склады расположены вне пределов пунктов пропуска через Государственную границу РФ, т.е. допускает возможность создания и функционирования магазинов не в пунктах пропуска.

Согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Таким образом, при передаче основного средства в оперативное управление перехода права собственности от передающей организации к учреждению не происходит.

Приказом ФТС России от 12 января 2005 г. N 7 утверждено Общее положение о таможне*(6). Согласно подп. 69 п. 6 Общего положения о таможне таможня осуществляет оперативное управление закрепленного за таможней имущества, являющегося федеральной государственной собственностью.

Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 утверждено Положение о Министерстве экономического развития и торговли РФ*(7). Согласно п. 2 данного постановления Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной таможенной службы, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.

При этом отмечено, что Министерство экономического развития и торговли РФ не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

8 апреля 2004 г. Правительством РФ принято постановление N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом"*(8), которым установлено, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений.

Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий является осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), передача федерального имущества юридическим лицам.

Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 утверждено Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом*(9). Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции полномочия собственника, в сфере управления имуществом РФ (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), а также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений.

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.

Согласно гл. II "Полномочия" Положения Росимущество осуществляет:

в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти;

в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных учреждений, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), а также иного федерального имущества, закрепленного в оперативном управлении федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность.

Таким образом, при возникновении необходимости отчуждения, передачи имущества, земельного участка учреждение должно обратиться в Росимущество или его территориальный орган, выступающий в данных отношениях от имени собственника федерального имущества.

В случае согласия Росимущества (его территориального органа) на совершение сделки Росимущество (его территориальный орган) и учреждение - субъект права оперативного управления должны выступать в качестве стороны договора совместно.

Вместе с тем, во избежание экономических потерь, связанных с передачей в собственность пунктов пропуска, их закрытием необходимо проведение полной инвентаризации всех земель, на которых располагаются пункты пропуска через Государственную границу РФ.

Данные мероприятия должны проводится централизованно, для чего, как было указано Министром экономического развития и торговли РФ Грефом Г.О., в ближайшее время будет рассмотрен вопрос о создании специализированного агентства, которое будет заниматься решением проблем связанных с функционированием пунктов пропуска через Государственную границу РФ.

С.М. Бастрыгин,

юрист, специалист по таможенному законодательству

"Право и экономика", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

*(2) СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 485.

*(3) СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

*(4) Российская газета. 2004. N 115.

*(5) Российская газета. 2003. N 257.

*(6) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 14.

*(7) Российская газета. 2004. N 192.

*(8) СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1492.

*(9) Российская газета. 2004. N 269.