Приватизация жилых помещений в общежитиях (П.В. Сокол, "Право и экономика", N 8, август 2006 г.)

Приватизация жилых помещений в общежитиях

Приватизация жилых помещений появилась в России с принятием Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(1) (далее - Закон о приватизации) и была направлена на разгосударствление жилищной сферы и на появление собственников жилья.

Приватизации подлежали жилые помещения, занимаемые на условиях социального найма в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений.

Законом установлены случаи ограничения реализации права на приватизацию. В частности, не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения (ст. 4 Закона о приватизации).

С принятием нового Жилищного кодекса Российской Федерации был обозначен срок окончания бесплатной приватизации жилья - 1 января 2007 г. (ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"*(2)). Кроме того, уже в настоящее время не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. Соответствующие изменения были внесены в ст. 4 Закона о приватизации. Представляется, что обозначенный в законодательстве срок окончания приватизации - 1 января 2007 г. недостаточен и его необходимо увеличить на несколько лет. Подобные предложения появились с момента вступления в силу данной нормы, а в настоящий момент они уже обсуждаются в Государственной Думе. В первом чтении принят законопроект о переносе срока окончания приватизации до 1 января 2010 г. Кроме того 20 апреля 2006 г. в Конституционном Суде РФ началось рассмотрение заявлений по оспариванию конституционности норм об ограничении сроков приватизации. Решение по этому вопросу должно быть вынесено в середине мая 2006 г.*(3)

Формально лицо будет считаться выразившим свое волеизъявление о приватизации в срок, если оно до 1 января 2007 г. подаст заявление о приватизации. Этот вывод подтверждается сложившейся судебной практикой о том, что волеизъявление на приватизацию и тем самым на заключение договора приватизации считается состоявшимся с момента выражения волеизъявления со стороны гражданина.

В Законе о приватизации всегда существовал запрет на приватизацию жилых помещений в общежитиях. Однако необходимо различать общежития и жилые дома, которые назывались общежитиями, но в реальности ими не являлись. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" "к отношениям по пользованию жилыми помещениями, находившимися в жилых домах, принадлежащих государственным и муниципальным предприятиям или учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданными в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы о договоре социального найма" (ст. 7). Этот Федеральный закон вступил в силу с 22 января 2005 г., т.е. до 1 марта 2005 г., когда было введено ограничение на приватизацию, что означает возможность приватизации подобных жилых помещений. Для правильного применения данных правовых норм необходимо остановиться на понятии общежития.

Общежитие - это совокупность жилых помещений, предназначенных для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения (ст. 94 ЖК РФ).

В качестве общежитий могут выступать специально оборудованные для этих целей дома либо части домов. Представляется, что в последнем случае общежитие должно иметь самостоятельный отдельный выход и быть отграничено от других частей дома. Например, общежитием может быть этаж в доме. Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, расширяют этот перечень, относя к нему помещения*(4).

Анализ жилищного законодательства показывает, что общежитие как объект специализированного жилищного фонда находится в управлении хозяйствующего субъекта - организации, предоставляющей жилые помещения своим учащимся, работникам, служащим у которых отсутствует жилье. После того как правовая связь между работниками, учащимися и организациями, в которых они работают, учатся, будет утрачена, должно быть прекращено и право пользования жилым помещением в общежитии. Такие граждане подлежат выселению.

Порядок использования жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения, в том числе общежития, допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ (п. 2 ст. 92 ЖК РФ).

Согласно Правилам отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду жилое помещение в общежитии должно быть пригодным для постоянного проживания граждан, быть благоустроенным, а кроме того, укомплектовываться мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами (п. 6). Эта норма следует из п. 3 ст. 94 ЖК РФ. В Примерном положении об общежитиях, утв. Постановлением Совета министров РСФСР от 11 августа 1988 г. N 328*(5), которое продолжает действовать в части, не противоречащей ЖК РФ и указанному постановлению Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, к иным предметам относятся предметы культурно-бытового назначения, необходимые для проживания граждан, занятия и отдыха. Для этих целей в общежитии должны предусматриваться не только необходимые помещения и инвентарь, но и выделяться отдельные специалисты, занимающиеся вопросами культуры, физической культуры и спорта.

В нарушение этого Типовой договор найма жилого помещения в общежитии, который также утвержден постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, не содержит в себе обязанностей для наймодателя по оборудованию жилого помещения мебелью и другими предметами.

Жилые помещения включаются в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключаются из указанного фонда на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом. Споры по вопросам приватизации жилых помещений в общежитиях рассматриваются в судах практически одновременно с появлением приватизации жилья с 1991 г.

Анализ судебной практики*(6), связанной с приватизацией жилых помещений в общежитиях в судах г. Самары до момента принятия нового Жилищного кодекса РФ показывает, что данные споры можно классифицировать в зависимости от предъявляемых исковых требований граждан на следующие группы:

1) споры, по которым исковые требования основаны на том, что помещения передавались гражданам на основании ордера, предусматривающего предоставление комнат в коммунальных квартирах;

2) споры, по которым исковые требования основаны на том, что дом, имеющий статус общежития, изначально использовался как жилой дом; по некоторым спорам истцы просили установить юридический факт пользования жилым помещениям на условиях договора найма;

3) споры, по которым исковые требования сводятся к обязыванию органов местного самоуправления о принятии решения об изменении статуса общежития.

Практически во всех случаях граждане ссылались также на то, что дома, в которых они занимают соответствующие жилые помещения, не соответствуют признакам общежития и указанному примерному положению об общежитиях.

При рассмотрении требований, связанных с тем, что помещения передавались гражданам на основании ордера, предусматривающего режим предоставления комнат в коммунальных квартирах, судебные органы исходили из того, что:

а) истцы согласно ордеру являются квартиросъемщиками комнат, расположенных в коммунальной квартире;

б) в соответствии с лицевым счетом оплата коммунальных услуг и квартиры осуществляется по ставкам, предусмотренным для обычного жилья;

в) квартира является изолированной, со всеми удобствами;

г) часть дома, в которой расположена спорная квартира, не соответствует признакам общежития, т.к. не имеет штата обслуживания, не укомплектована мебелью и т.п.

При наличии перечисленных обстоятельств суды однозначно удовлетворяли заявленные требования и признавали за истцами право собственности на жилое помещения в порядке приватизации.

Большое количество поступающих в суды дел были связаны с тем, что дом, имеющий статус общежития, изначально использовался как жилой дом.

По данным делам истцы приводили в качестве обоснования своих требований судебные решения об установлении юридических фактов использования жилья в качестве жилой квартиры и несоответствия самого дома признакам общежития.

Основываясь на представленных решениях суда, устанавливающих юридический факт пользования жилым помещением как изолированной квартирой и юридический факт несоответствия дома признакам общежития, а также принимая во внимание то, что право истцов на занимаемое помещение, правомерность их проживания там никто не оспаривает, вселены они в него в установленном законом порядке, оплачивают квартплату по ставкам как за жилое помещение, суды признают по данной категории дел, что истцы занимают спорное жилое помещение по договору социального найма. Это означало, что в дальнейшем жилое помещение, предоставленное по договору социального найма, могло быть приватизировано в соответствии со ст. 2 Закона о приватизации.

Вместе с тем, суды удовлетворяли не все иски, связанные с приватизацией общежитий. В частности, суд отказал в удовлетворении исковых требований об обязывании органов местного самоуправления принять решение об изменении статуса общежитии. При этом суд пояснил, что порядок изменения правового статуса общежитий определяется органами местного самоуправления. Согласно ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие нормативным правовым актам, что является его правом, а не обязанностью.

В настоящее время в г. Самаре *(7), Чапаевске*(8), Тольятти и в некоторых других муниципальных образованиях Самарской области, в которых имеются общежития, приняты положения об изменении их правового статуса. Снятие этого статуса после 1 марта 2005 г. и заключение договора найма с жильцами после этой даты может привести к невозможности приватизации данных жилых помещений на основании Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". В этой связи целесообразно внести изменения в данный Федеральный закон, а также в Закон о приватизации, закрепив право на приватизацию жилья за данными гражданами.

После вступления в силу нового ЖК РФ муниципальные образования в порядке применения ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" стали осуществлять процедуры изменения статуса жилых домов, использовавшихся в качестве общежитий. В этом случае жилые помещения не могут считаться общежитиями, т.к. утрачен признак - связь собственника общежития как работодателя и проживающих жильцов. Следовательно, данное жилье ничем будет не отличаться от обычного жилья, предоставляемого по социальному найму.

Содержащийся в законодательстве подход практически ликвидирует всю систему муниципальных общежитий. Однако законодатель исходит из того, что основная функция муниципалитетов в жилищной сфере - обеспечение нуждающихся граждан жильем; общежития же предоставляются работодателями в целях временного проживания на период работы. Муниципальные образования выступают непосредственными работодателями в основном в отношении муниципальных служащих.

Остается проблема формирования фонда общежитий для работников государственных и муниципальных предприятий, учреждений. Однако данные работники состоят в трудовых отношениях не с муниципальным образованием как собственником большинства общежитий, а с конкретными муниципальными предприятиями и учреждениями как юридическими лицами. Для правильного разрешения данной проблемы необходимо внести дополнения в ст. 94 ЖК РФ.

Показателен в этом вопросе опыт г. Казани, где после вступления в силу ЖК РФ в августе 2005 г. была образована рабочая группа по проведению комплекса мероприятий по организации надлежащего учета граждан, проживающих в общежитиях, и проверки их текущего содержания. В ходе проверки были выявлены лица, которые были зарегистрированы в общежитиях без предоставления жилой площади, а также зарегистрированные в ней, но фактически не проживающие. Остальные лица имели постоянную регистрацию в общежитиях и оплачивали коммунальные услуги по договорам найма (по прежнему жилищному законодательству проживание в жилом помещении на основании договора найма влечет возможность приватизации жилого помещения*(9)). На основании этого было принято решение об обращении в судебные органы с заявлениями о снятии с регистрационного учета первых двух граждан, и - главное - по 134 из 136 муниципальным общежитиям было принято решение снять с них статус общежития*(10). Одновременно были внесены изменения в информационную базу "Приватизация жилья" по гражданам, проживающим в этих домах на законных основаниях, что послужило основой для реализации права граждан на приватизацию жилых помещений.

В Самаре органы муниципальной власти пошли по пути издания специального Распоряжения главы администрации городского округа от 21 марта 2006 г. N 73-р "О порядке заключения, изменения и расторжения договоров социального найма жилых помещений в муниципальных общежитиях на территории городского округа Самара"*(11), в котором закреплено, что заключение договоров социального найма проводится по основаниям, установленным ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", на основании распоряжений главы администрации городского округа. Издаваемыми в развитие него отдельными распоряжениями проводится исключение отдельных общежитий из состава специализированного жилищного фонда и, соответственно, включение в состав муниципального жилищного фонда социального использования*(12). Всего на сегодняшний момент проведено исключение лишь примерно 20% общежитий (34 из примерно 150) из состава специализированного жилищного фонда.

В примерный договор социального найма, утвержденный вышеназванным Распоряжением в г. Самара, в целях устранения инотолкований включено условие, что независимо от фактической даты подписания договор социального найма действует и применяется с 22 января 2005 г. Это означает в последующем возможность проживающих реализовать свое право на приватизацию.

С позиции ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" снятие статуса общежития с подобных жилых домов и процедура исключения из соответствующего реестра органов технической инвентаризации вообще не требуется. Указанная правовая норма исходит из того, что дом изначально не является общежитием*(13). В то же время органы технической инвентаризации считают, что необходимо первоначально снять жилой дом с учета как общежитие.

Хотя подобное снятие статуса общежития в порядке применения ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" должно быть автоматическим и не должно приводить к ущемлению прав граждан. Из этого исходит и судебная практика. В частности, по одному из дел суд кассационной инстанции указал, что суд первой инстанции "обоснованно не принял во внимание доводы ответчика о том, что договор социального найма не оформлен, а сам дом N 5 по ул. Киевской не исключен из специализированного жилищного фонда, поскольку право граждан на приватизацию не может ставиться в зависимость от бездействия органов местного самоуправления договоров социального найма, а также оформления уже изменившегося в силу закона статуса дома"*(14).

За последний год начала складываться и новая обширная судебная практика по спорам, связанным с приватизацией жилых помещений, использовавшихся в качестве общежитий. Особенно это касается домов, не вошедших в указанные списки, по которым снимается статус общежития.

Предъявляемые иски по вопросам приватизации общежитий по новому ЖК РФ можно классифицировать на 3 группы:

1) о признании права собственности на жилое помещение в порядке приватизации;

2) о признании права на приватизацию жилых помещений;

3) об обжаловании отказа органов власти в выдаче документов на приватизацию жилья.

Анализ приведенных исковых требований показывает, что в наибольшей степени отвечает интересам граждан удовлетворение требований о признании права собственности на жилое помещение, т.к. позволяет избежать многих других последующих обращений в суд, в случае отказа в выдаче документов со стороны уполномоченных органов. Хотя по одному из дел суд кассационной инстанции отметил, что если истец не выполнил требований, предъявляемых к порядку оформления документов для передачи квартиры в собственность, за ним следует признавать не право собственности на жилое помещение в порядке приватизации, а право на приватизацию занимаемого жилого помещения.

Удовлетворение обозначенных исковых требований происходит только в том случае, если выдерживаются установленные ст. 7 Федерального закона "О введение в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации" условия:

1) жилые помещения находятся в домах, построенных государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями;

2) жилые дома переданы в ведение органов местного самоуправления. Соответственно, если жилые дома по каким-либо причинам не переданы органам местного самоуправления, то это исключает возможность их приватизации, и сначала нужно будет реализовать процедуру передачи жилых домов в муниципальный жилищный фонд.

В частности, по 6 делам в ноябре 2005 г. Федеральный суд Ленинского района г. Самары вынес решения о признании права собственности на жилые помещения в порядке приватизации за гражданами. Основанием послужило то, что в 1984 году было построено общежитие по адресу: г. Куйбышев, ул. Киевская, д. 5. Решением исполнительного комитета Куйбышевского горсовета народных депутатов был утвержден акт государственной приемочной комиссии, а само общежитие было введено в эксплуатацию с передачей на баланс (в полное хозяйственное ведение) управления строительства "Куйбышевметрострой". В 2002 г. данное общежитие было передано в муниципальную собственность г. Самары от ОАО "Самараметрострой" (до акционирования в порядке приватизации - "Куйбешевметрострой")*(15). Данные решения оставлены в силе кассационной инстанцией Самарского областного суда*(16).

В связи с тем, что в г. Самара с середины марта 2006 г. стали приниматься распоряжения о переводе общежитий в обычный жилищный фонд и заключении договоров социального найма, суды нередко стали отказывать гражданам в принятии исковых заявлений либо приостанавливать производство в связи с несоблюдением досудебного порядка разрешения спора. Подобный подход правомерен только в отношении тех жилых домов, по которым уже принято решение об их исключении из числа общежитий. В остальных же случаях по домам, по которым еще не принято решение о переводе их из специализированного жилищного фонда, судам необходимо рассматривать иски граждан. На практике высказываются мнения, что ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" должна распространяться лишь на граждан, которые проживали в жилом помещении изначально. Однако данный подход не соответствует буквальному содержанию названной статьи, что означает, что право приватизировать имеют не только изначально, но и впоследствии заселившиеся граждане.

Большой интерес вызывает вопрос о возможности приватизации жилого помещения в жилом доме, которое будет соответствовать указанным двум признакам, однако если граждане заселились в жилье от организаций, в которых они работают и между которыми и муниципалитетом либо уполномоченной ими организацией заключены договоры аренды жилых помещений. С одной стороны, в силу ограниченного характера права пользования подобным жилым помещением для арендатора и его работников это означает невозможность приватизации. С другой стороны, анализ ситуации приводит к выводу о неправомерности заключения таких договоров, т.к. жилые помещения в общежитиях не могли передаваться ни по прежнему ЖК РСФСР, ни по ЖК РФ на основании договоров аренды. В этой связи в судебном порядке возможно признание права собственности за проживающими гражданами в порядке приватизации.

На практике нередко возникает вопрос о возможности приватизации жилых помещений в общежитиях так называемого "коридорного" типа и койкомест в общежитиях. Представляется, что если первое осуществить возможно (появится коммунальная квартира), то второе нельзя, т.к. у лица отсутствует отдельный жилищный объект*(17).

П.В. Сокол,

заместитель руководителя правового управления - начальник отдела

систематизации и анализа применения законодательства Самарской

Губернской Думы, доцент кафедры гражданского и предпринимательского

права Самарского государственного университета (СамГУ),

кандидат юридических наук, специалист по гражданскому праву,

правовому регулированию инвестиционных и страховых отношений

"Право и экономика", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

*(2) Российская газета. 2005. N 1.

*(3) http://www.ksrf.ru/press/smi/msg.asp?id=424&pg=1.

*(4) Российская газета. 2006. N 34.

*(5) СП РСФСР. 1988. N 17. Ст. 95.

*(6) Здесь и далее использованы материалы, полученные на основании анализа судебной практики в архивах Самарского областного суда, а также Железнодорожного, Кировского, Промышленного, Советского районных судов г. Самары за 2004-2006 гг.

*(7) Постановление Самарской городской Думы от 29 сентября 2005 г. N 160 "О положениях "О порядке изменения правового статуса муниципальных общежитий в городе Самаре" и "О межведомственной комиссии по вопросам изменения правового статуса муниципальных общежитий в городе Самаре" // Самарские известия. 4 октября 2005 г.

*(8) Постановление Чапаевской городской Думы Самарской области от 26 ноября 2002. N 140 "О порядке изменения правового статуса муниципальных общежитий в городе Чапаевске" // Чапаевский рабочий. 25 декабря 2002 г.

*(9) Подобная ситуация в городе Нефтекамске Республики Башкортостан. В нем принято постановление главы администрации г. Нефтекамска Республики Башкортостан от 29 декабря 2000 г. N 2814 "О заключении договоров найма жилой площади в общежитиях и малосемейных общежитиях муниципального жилищного фонда". Хотя ранее для режима общежитий было нехарактерно заселение на основании договора найма.

*(10) Постановление Руководителя исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 20 января 2006 г. N 69.

*(11) Самарская газета. 2006. 22, 23, 24, 25 марта, 6 апреля.

*(12) Напр.: распоряжения главы администрации городского округа Самара от 13 марта 2006 г. N 70-р, от 22 марта 2006 г. N 76-р, от 23 июня 2006 г. N 77-р.

*(13) См.: Теперь за жильем // Российская газета. 1 марта 2005 г.

*(14) Определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 марта 2006 г. по гр. делу N 05-1077 // Архив Самарского областного суда.

*(15) Решения Федерального суда Ленинского района г. Самары от 25 ноября 2005 г. // Архив Федерального суда Ленинского района.

*(16) Определения судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 15 марта 2006 г. по гр. делам N 05-1077, 05-1079, 05-1080, 05-1081, 05-1083, 05-1092 // Архив Самарского областного суда.

*(17) См.: Крашенинников П.В. Последний шанс // Российская газета. 13 апреля 2005 г. Крашенинников придерживается иной точки зрения: при приватизации койкоместа комната должна переходить в общую собственность нескольких владельцев, которые в ней проживают.