Особенности реализации административного судопроизводства в арбитражных судах (Ю.В. Сергеев, "Право и экономика", N 8, август 2006 г.)

Особенности реализации административного судопроизводства в
арбитражных судах

В действующем Арбитражном процессуальном кодексе РФ производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, урегулировано значительно полнее по сравнению с ранее действовавшим кодексом. Прежде всего, исковое производство отделено от административного судопроизводства, в том числе и по названию процессуальной документации, лежащей в основании возбуждения судебного процесса.

Административному производству посвящен раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

Согласно ст. 4 АПК РФ обращение в суд вследствие экономического спора, возникающего из гражданского правоотношения, облекается в форму искового заявления, если дело возникает из административных и иных публичных правоотношений, а также в некоторых других случаях подается заявление.

В АПК РФ прямо закреплен институт административного судопроизводства, чего, к сожалению, законодатель не сделал в Гражданском процессуальном кодексе РФ. Однако это, очевидно, является временной мерой до учреждения системы административных судов, которые должны будут взять на себя основную нагрузку по разрешению дел в порядке административного судопроизводства.

Указание на характер нормативных правовых актов, дела об оспаривании которых рассматривают арбитражные суды, содержится в п. 2 ст. 34 АПК РФ, где указана подсудность Высшего Арбитражного Суда РФ по первой инстанции. Указанный суд рассматривает в качестве суда первой инстанции:

1) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3) экономические споры между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ.

При сравнении данных норм АПК РФ с аналогичными нормами ГПК РФ следует отметить, что в последнем более точно определено, какие именно нормативные правовые акты и в какой суд обжалуются. Согласно ст. 26 ГПК РФ верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, суду автономной области и судам автономных округов подсудны дела по первой инстанции об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Согласно п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, за исключением дел, отнесенных к ведению арбитражных судов.

Таким образом, из норм, содержащихся в АПК РФ, не ясно, вправе ли арбитражные суды рассматривать дела об оспаривании законов субъектов РФ, регулирующие финансовые, иные экономические отношения.

Также не вполне ясно содержание критерия, призванного отграничивать подведомственность между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, арбитражные суды рассматривают дела, возникающие "в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности". Например, правовые акты о налогах и сборах распространяются на физических и юридических лиц, соответственно, юридическое лицо может оспорить такой акт в арбитражном суде, а физическое - в суде общей юрисдикции. В связи с нечеткостью критерия, позволяющего разграничивать предмет (например, нормативные правовые акты) рассмотрения в судах общей юрисдикции от предмета рассмотрения в арбитражных судах, в практической деятельности этих органов неизбежны споры и ошибки.

Помимо этого, учитывая п. 7 ст. 195 АПК РФ, при рассмотрении дел по первой инстанции ВАС РФ, система арбитражных судов не сможет обеспечить пересмотр принятого решения в апелляционном или кассационном порядке.

Единственным правильным выходом, на наш взгляд, из сложившейся ситуации, является отказ со стороны арбитражных судов рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов и исключение данной категории дел из их подведомственности с полной передачей данных дел в ведение учреждаемых судебных органов административной юстиции. Данное предложение согласуется со ст. 126 Конституции РФ, в которой закреплено, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Дополнительно отметим, что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан"*(1) указано, что "необходимость определения законом надлежащего суда для каждого дела исключает нечеткое или расширительно определение судебной компетенции, допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем. В противном случае подсудность дел не может считаться установленной законом". Также отмечено, что нарушается принцип законного суда и таким определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции или разного уровня. На наш взгляд, указанные выводы применимы к анализируемой нами ситуации.

Такая ситуация сложилась и с гл. 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц" АПК РФ, которая соответствует практически полностью гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ.

Однако при этом между ними есть определенные процессуальные различия. В частности, решение суда об оспаривании нормативных правовых актов в рамках гражданского процесса вступает в законную силу в общем порядке после истечения десятидневного срока на обжалование или рассмотрение дела судом второй инстанции, а в соответствии с п. 4 ст. 195 АПК РФ решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Не совпадают сроки на подачу кассационной жалобы: в судах общей юрисдикции - 10 дней, в арбитражных - один месяц со дня вступления решения в законную силу, т.е. со дня его принятия. Помимо указанного, дела об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции рассматриваются единолично, в арбитражных судах - коллегиально. Отличаются сроки рассмотрения указанных дел: в судах общей юрисдикции - один месяц со дня подачи заявления, в арбитражных - в течение двух месяцев. Также имеются иные несоответствия между процедурами рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения ВАС РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу. Обжалование данного решения в апелляционном порядке не предусмотрено.

При этом следует указать на недопустимость ситуации, согласно которой решение ВАС РФ, вынесенное по первой инстанции, не может быть обжаловано. Данное положение существенно и безосновательно ограничивает права заявителей и поэтому нуждается в пересмотре.

Вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта публикуется в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" и при необходимости в иных изданиях. Данный подход о централизованном опубликовании имеет чрезвычайно важное значение, поскольку обеспечивает создание единообразной судебной практики, чего, учитывая протяженность нашей страны, сложно достичь, а также позволяет повысить уровень юридической техники, используемой при подготовке текста судебного решения. По нашему мнению, указанные положения должны быть распространены и на суды общей юрисдикции, для чего необходимо предусмотреть возможность публикации соответствующих решений в Бюллетене Верховного Суда РФ.

Нормы АПК РФ не учитывают специфику тех дел об административных правонарушениях, которые возбуждаются прокурором и по которым составление протокола не обязательно. Имеются определенные различия между п. 4 ст. 206 АПК РФ, в которой говорится, что решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, и ст. 30.3 КоАП РФ, из которой следует, что течение десятидневного срока обжалования начинается с момента вручения или получения копии постановления.

Учеными-правоведами проведено исследование, затрагивающее несоответствия между АПК РФ и КоАП РФ*(2).

Интересными, с точки зрения теории права, являются нормы АПК РФ и ГПК РФ, предусматривающие судебные штрафы. В частности, возникает вопрос о правовой природе судебного штрафа. В ранее действовавшем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях неуважение к суду и прочее рассматривалось как административное правонарушение. В статье 17.3 действовавшего КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение законного распоряжения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила. Следовательно, за аналогичные действия административная ответственность установлена в двух законах, что недопустимо. Судебные штрафы, упомянутые в гл. 11 АПК РФ и гл. 8 ГПК РФ, по существу являются наказаниями за административные правонарушения. На основании ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением считаются только такие действия (бездействие), за которые установлена ответственность в КоАП РФ. Правоведами были сделаны выводы о необходимости исключения гл. 11 АПК РФ и ее упоминаний в нормах данного Кодекса, а все вопросы, связанные с ответственностью за нарушение соответствующих правил, решить в КоАП РФ. Также следует исключить гл. 8 ГПК РФ и соответствующие положения УПК РФ по тем же основаниям.

Следует добавить, что судебные штрафы не вписываются в общепринятую доктрину права и юридической ответственности. Описываемые в процессуальных кодексах составы являются по своей природе административными правонарушениями, соответственно, должны содержаться в материальном законе, т.е. в КоАП РФ.

Таким образом, рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений, в судах определяется требованиями гражданского, а в отдельных случаях арбитражного процессов. На настоящий момент административное судопроизводство как специальный порядок рассмотрения дел в суде отдельным нормативным правовым актов не регулируется. Соответственно, практическую значимость положение Конституции РФ об административном судопроизводстве приобретет с начала практической деятельности административных судов, которые должны быть учреждены в рамках проводимой судебной реформы и обособления норм, регулирующих административное судопроизводство.

Можно также говорить о наличии двойственности и дублировании компетенции в сфере нормоконтроля и контроля за законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих у судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Различия в субъектном составе обращающихся в данные суды не позволяют полностью разграничить компетенцию судов.

Выходом из данной ситуации представляется создание системы административных судов, которая успешно действует в ряде зарубежных стран, и принятие отдельного кодифицированного акта для регулирования административного судопроизводства.

Ю.В. Сергеев,

доцент кафедры Якутского экономико-правового института

(филиал Академии труда и социальных отношений),

специалист в области административного права

и судопроизводства

"Право и экономика", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

*(2) См., напр.: Парций Л.Е. Административное судопроизводство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. N 1. С. 3-21.