Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2009 г. N 14АП-1858/2009

г. Вологда

20 мая 2009 г.

Дело N А05-211/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Богатыревой В.А., судей Виноградовой Т.В. и Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смыковой Ю.А.,

при участии предпринимателя Зелянина В.П., от Департамента транспорта и связи в Архангельской области Соловьевой Е.Н. по доверенности от 03.02.2009 N ДТС/168,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу предпринимателя Зелянина Владимира Павловича на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2009 года по делу N А05-211/2009 (судья Куницына Л.Л.),

установил

предприниматель Зелянин Владимир Павлович обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации Архангельской области в лице Департамента транспорта и связи в Архангельской области (далее - Департамент) о признании недействительным отказа от 22.12.2008 N ДТС/1925 в заключении договора на обслуживание автобусного маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск" и обязать устранить допущенные нарушения путем заключения договора на обслуживание автобусного маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск".

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2009 года в удовлетворении требований предпринимателю Зелянину В.П. отказано.

Предприниматель Зелянин В.П. с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и удовлетворить заявленные требования. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на несоответствие выводов суда материалам дела. Полагает, что отказ в заключении договора на обслуживание автобусного маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск" нарушает положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции").

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу предпринимателя и его представитель в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились и просят решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Заслушав объяснения предпринимателя Зелянина В.П. и представителя Департамента, исследовав доказательства по делу, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба предпринимателя Зелянина В.П. не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, предприниматель Зелянин В.П. 18.11.2008 обратился в Департамент с заявкой на открытие (переоформление) межмуниципального автобусного маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск". Департамент письмом 22.12.2008 N ДТС/1925 отказал предпринимателю в заключении договора на обслуживание указанного автобусного маршрута и возвратил заявку ввиду наличия действующих договоров с другими перевозчиками на обслуживание данного и дублирующих этот маршрутов по расписанию, указанному предпринимателем.

Не согласившись с указанным отказом, предприниматель Зелянин В.П. обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании его незаконным, поскольку считает его не соответствующим требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Областного закона Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" (далее - Областной закон), постановления главы администрации Архангельской области от 18.04.2007 N 26 "Об организации движения в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области", а также о возложении обязанности устранить допущенные нарушения путём заключения договора на обслуживание автобусного маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск".

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований предпринимателя Зелянина В.П., правомерно исходил из следующего.

Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений согласно подпункту 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятому в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, как вопрос местного значения, находится в ведении муниципальных образований. При этом в целях обеспечения безопасности дорожного движения перевозка пассажиров и грузов подлежит лицензированию (пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон "О безопасности дорожного движения")). Кроме того, относя обеспечение общественной безопасности и административное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации тем самым предоставляет право субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам, в том числе в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которое осуществляется ими, в частности, посредством регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве (статья 4, абзац четвертый статьи 5, пункт 3 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 "О безопасности дорожного движения").

С учетом указанных положений принят Областной закон, который регулирует взаимоотношения между органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления, перевозчиками и организациями, контролирующими перевозочную деятельность.

Согласно статье 2 Областного закона маршрутные автобусные перевозки пассажиров на территории муниципального образования осуществляются по установленным автобусным маршрутам общего пользования, целесообразность открытия и закрытия автобусных маршрутов общего пользования определяется органами местного самоуправления муниципального образования на основании анализа пассажиропотоков, который проводится как по инициативе органов местного самоуправления, так и по просьбам и заявлениям населения, общественных организаций, перевозчиков, депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с пунктом 3 указанной статьи утверждение автобусных маршрутов общего пользования (паспортов и схем маршрутов, расписаний движения) производится нормативным правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого проходит маршрут, согласно КТС. Включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе. Согласование схемы маршрута и расписания движения межмуниципального автобусного маршрута осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов, городских округов Архангельской области, по чьим территориям проходит маршрут, утверждение автобусного маршрута общего пользования (паспорта и схемы маршрута, расписания движения) осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области.

На основании статей 2 и 2.1 Областного закона постановлением главы администрации Архангельской области от 18.04.2007 N 26 утверждены Порядок организации движения автобусов в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области (далее - Порядок); форма паспорта автобусного маршрута в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области; перечень автобусных маршрутов в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области.

Утвержденным Порядком регулируются вопросы организации движения автобусов на территории области в межмуниципальном (пригородном и междугородном) сообщении - между муниципальными районами и (или) городскими округами.

В соответствии с пунктом 7 Порядка решение об открытии новых межмуниципальных автобусных маршрутов (далее - автобусные маршруты) принимается Департаментом транспорта и связи Архангельской области при наличии объективных транспортных потребностей населения, выявленных по результатам изучения имеющегося и предполагаемого (прогнозируемого) пассажиропотока, условий обеспечения безопасности перевозок пассажиров, а также с учётом обращений органов местного самоуправления, жителей области, перевозчиков и информации органов государственного надзора и контроля.

Согласно пункту 10 Порядка Департамент течение 30 дней с момента представления и регистрации документа проводит экспертизу представленных документов, обследование автобусного маршрута и определяет целесообразность его открытия.

Распоряжением Департамента транспорта и связи Архангельской области от 17.07.2007 N 2-р утверждены состав областной комиссии по обследованию, открытию (переоформлению) и закрытию межмуниципальных автобусных маршрутов, а также Положение о комиссии.

В пункте 3 данного Положения определены цели комиссии: организация обследований автобусных маршрутов для оценки соответствия технического состояния и уровня автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, переправ, их инженерного оборудования требованиям безопасности движения; установление единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием (переоформлением), временным прекращением действия и закрытием автобусных маршрутов межмуниципального сообщения; повышение безопасности пассажирских перевозок и качества обслуживания пассажиров; соблюдение принципов публичности, прозрачности, конкурентности при открытии (переоформлении), временном прекращении действия и закрытии автобусных маршрутов.

В соответствии с Положением о комиссии основными функциями комиссии являются обследование автобусных маршрутов перед их открытием, обследование автобусных маршрутов в процессе эксплуатации, рассмотрение результатов обследований и принятых мер по устранению выявленных нарушений, рассмотрение заявок и документов перевозчиков на открытие (переоформление) межмуниципальных автобусных маршрутов, принятие решения об открытии (переоформлении) межмуниципальных автобусных маршрутов, временном прекращении действия или закрытии действующих автобусных маршрутов, выработка рекомендаций о заключении или расторжении департаментом договоров с перевозчиками на выполнение межмуниципальных пассажирских перевозок, рассмотрение предложений перевозчиков, владельцев объектов транспортной инфраструктуры в отношении организации обслуживания маршрутов.

Пунктом 6.3 указанного Положения определено, что для согласования открытия (переоформления) автобусного маршрута комиссия в течение 30 дней с момента представления и регистрации заявки и документов на открытие (переоформление) автобусного маршрута проводит на заседании их экспертизу, уточняет сроки обследования автобусного маршрута (при необходимости проведения обследования) и определяет целесообразность его открытия (переоформления).

Департаментом проведена экспертиза заявки и документов предпринимателя Зелянина В.П. на открытие межмуниципального автобусного маршрута, что отражено в выписке из протокола заседания областной комиссии по обследованию, открытию (переоформлению) и закрытию муниципальных автобусных маршрутов от 05.12.2008 N 17.

В перечне автобусных маршрутов в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области указан открытый ранее маршрут N 625 (прежний номер маршрута 875) "Северодвинск - Вельск". На обслуживание данного маршрута Департаментом заключен с предпринимателем Голенищевым Николаем Александровичем договор на выполнение межмуниципальных пассажирских перевозок от 13.04.2006 N 109/1 сроком действия до 15.11.2009.

В соответствии с пунктом 14 Порядка решение об отказе в согласовании открытия нового или о закрытии действующего автобусного маршрута регулярного сообщения принимается в случаях: отсутствия устойчивого транспортного тяготения пассажиров в данном направлении или наличия низкого пассажиропотока вследствие невостребованности данного автобусного сообщения у населения; отсутствия необходимости открытия нового маршрута при наличии сопряженных (дублирующих) автобусных маршрутов или маршрутов пассажирского транспорта других видов, имеющих резерв дополнительных провозных возможностей или запас уровня наполнения подвижного состава; несоответствия технического состояния автомобильных дорог, мостов, железнодорожных переездов и обустройства автобусного маршрута требованиям безопасности пассажирских перевозок.

Кроме того, как следует из предложенного предпринимателем Зеляниным В.П. расписания движения автобусов в направлении из города Северодвинска в город Вельск, оно совпадает с расписанием движения автобуса маршрута N 916 "Вельск-Березник" в направлении из поселка Березника в город Вельск при прохождении остановки "город Шенкурск" в 14 часов 18 минут, утвержденным перевозчику - обществу с ограниченной ответственностью "Норд экспресс" (далее - ООО "Норд экспресс"). Также предложенное заявителем расписание движения автобуса в направлении из города Вельска в город Северодвинск совпало с утвержденным перевозчику Голенищеву Н.А. расписанием движения автобуса N 576 (876) "Архангельск-Октябрьский" в направлении из поселка Октябрьского в город Архангельск при прохождении остановки "Вельск" в 5 часов 45 минут, остановки "Долматово" в 7 часов 10 минут, остановки "Ровдино" в 7 часов 35 минут.

Департаментом сделан вывод об отсутствии необходимости открытия маршрута N 625 "Северодвинск-Вельск" в условиях сопряженных (дублирующих) автобусных маршрутов, имеющих резерв дополнительных провозных мощностей, ввиду наличия действующих договоров с другими перевозчиками на обслуживание данного (и дублирующего) маршрута по указанному расписанию.

Пунктом 8 Порядка предусмотрено, что при открытии автобусных маршрутов Департаментом транспорта и связи Архангельской области должно предусматриваться обеспечение координации движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта. Интервал движения автобусов в междугородном сообщении на промежуточных автостанциях не должен, как правило, составлять менее 30 минут.

На основании пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.

Согласно подпунктам 5.1, 5.2.2, 5.2.5 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, владельцы автобусов обязаны разрабатывать графики (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей.

Учитывая, что движение автобусов по одному и тому же маршруту или сопряжённому (дублирующему) маршруту нескольких автобусов разных перевозчиков в одно и то же время создаёт угрозу безопасности дорожного движения, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что предложенное предпринимателем Зеляниным В.П. в заявке расписание не соответствует требованию пункта 8 Порядка и Департамент обоснованно отказал ему в открытии маршрута.

Довод предпринимателя Зелянина В.П. о нарушении положений части 1 статьи 3 и части 1 статьи 10 Федерального закона "О защите конкуренции" судом также отклоняется.

В соответствии с частью 1 статьи 10 указанного закона, на которую ссылается предприниматель, запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Пунктом 5 статьи 3 этого же закона определено, что хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Как правильно указал суд первой инстанции, Департамент не является хозяйствующим субъектом и не может занимать доминирующее место на рынке в связи с тем, что не осуществляет деятельность, приносящую доход, следовательно, указанная норма закона на него не распространяется.

В связи с этими обстоятельствами суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение Департамента, изложенное в письме от 22.12.2008 N ДТС/1925, соответствует Федеральному закону "О защите конкуренции", Областному закону N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области", постановлению главы администрации Архангельской области от 18.04.2007 N 26 "Об организации движения в межмуниципальном сообщении на территории Архангельской области", поэтому оснований для удовлетворений требований предпринимателя Зелянина В.П. не имеется.

Письмо Управления государственного автодорожного надзора по Архангельской области от 03.04.2009 N 03-15/650, содержащее информацию о том, что Голенищев Н.А. в соответствии с заявлением о сдаче лицензионных карточек от 15.08.2007 деятельность по перевозке пассажиров не осуществляет, не является основанием для отмены решения суда. В данном случае договор на выполнение межмуниципальных междугородных пассажирских перевозок от 13.04.2006 N 109/1, заключенный Департаментом с Голенищевым Н.А., не расторгнут и действителен до 15.11.2009. Кроме того, предложенное Зеляниным В.П. расписание движения автобусов совпадает с уже утвержденным ранее ООО "Норд экспресс" расписанием движения автобусов.

При таких обстоятельствах дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Правовых оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения жалобы не имеется.

На основании пунктов 3, 12 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в размере 950 руб., подлежит возврату предпринимателю Зелянину В.П. из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 марта 2009 года по делу N А05-211/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу предпринимателя Зелянина Владимира Павловича - без удовлетворения.

Возвратить предпринимателю Зелянину Владимиру Павловичу из федерального бюджета госпошлину в сумме 950 руб., излишне уплаченную по квитанции Сбербанка России от 10.04.2009.

Председательствующий

В.А. Богатырева

Судьи

Т.В. Виноградова О.Ю. Пестерева