Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2009 г. N 14АП-2989/2009

23 июня 2009 г.

г. Вологда Дело N А13-1014/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе пред-седательствующего Потеевой А.В., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Любишкиной О.А.,

при участии от администрации Вологодского муниципального района Вологодской области Фёдоровой М.С. по доверенности от 17.11.2008 N 472/1-12, от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Вологодской области Русановой А.А. по доверенности от 27.11.2008 N 7, от Финансового управления Вологодского муниципального района Вологодской области Сидоренко Р.В. по доверенности от 01.05.2009 N 8,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Вологодского муниципального района Вологодской области на определение Арбитражного суда Вологодской области от 08 мая 2009 года о прекращении производства по делу N А13-1014/2009 (судья Борисова Ю.А.),

установил

администрация Вологодского муниципального района Вологодской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Вологодской области (далее - Управление Росфинназдора) о признании недействительным предписания от 10.12.2008 N 30-05-02/1492 по устранению выявленных нарушений.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовое управление Вологодского муниципального района Вологодской области (далее - Финансовое управление) и Департамент сельского хозяйства Вологодской области.

Определением от 08 мая 2009 года суд первой инстанции прекратил производство по заявлению общества в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), указав, что оспариваемое предписание не нарушает прав и законных интересов Администрации, в связи с чем не является ненормативным правовым актом, законность которого может быть проверена в судебном порядке.

Администрация обжаловала данное определение в суд апелляционной инстанции. Указывает, что предписание накладывает на заявителя дополнительные обязанности в форме устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства, невыполнение требований предписания является основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Считает, что проверка целевого использования бюджетных средств была проведена Управлением Росфиннадзора с нарушением требований пункта 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённого Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент). Доводы жалобы поддержаны в судебном заседании представителями Администрации и Финансового управления.

Управление Росфиннадзора в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонили, считают оспариваемое определение законным обоснованным.

Департамент сельского хозяйства Вологодской области отзыв на апелляционную жалобу не представил, надлежащим образом извещён о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направил, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие на основании статей 123, 156, 200, 266 АПК РФ.

Заслушав представителей сторон и третьего лица, изучив письменные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены оспариваемого определения.

Как усматривается из материалов дела, контролёром-ревизором Управления Росфиннадзора Русановой А.А. на основании пунктов 45, 77 плана работы на 2008 год, задания Росфиннадзора от 07.05.2008 N 43-01-02-25/2131 и от 08.02.2008 N 43-01-04-25/506, приказа от 26.06.2008 N 216О/Д проведена ревизия использования Администрацией в 2006-2007 годах средств федерального бюджета, поступивших на реализацию приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" по направлению "Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) и улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" в 2007 году, использование целевых средств, поступивших в 2006-2007 годах на развитие агропромышленного комплекса в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 N 858 "О федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года" (том 1, листы 82, 83).

В ходе проверки выявлены факты нарушения постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2006 N 250 "О порядке предоставления за счёт средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" (далее - постановление N 250), выразившиеся в форме использования Администрацией субсидий для приобретения жилья гражданами (участниками мероприятий по обеспечению жильём молодых специалистов, проживающих в сельской местности) до включения их в списки участников данных мероприятий. Указанные нарушения зафиксированы в акте от 11.07.2008 (том 1, листы 10-19, 72-81).

На основании данного акта Управлением Росфиннадзора в адрес начальника Финансового управления Кокина В.С. вынесено предписание от 18.07.2008 N 30-05-02/646 об устранении выявленных нарушений и расходовании средств федерального бюджета по федеральной целевой программе "Социальное развитие села" строго в соответствии с постановлением N 250.

10 декабря 2008 года вынесено предписание N 30-05-02/1492, которым Управление Росфиннадзора отменило ранее вынесенное предписание от 18.07.2008 N 30-05-02/646 и обязало главу Вологодского муниципального района Вологодской области Гордеева А.В. (далее - глава района) устранить допущенные нарушения, выразившиеся в форме незаконного использования средств федерального бюджета. Должностному лицу предписано расходовать указанные средства в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2008 N 144 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" (далее - постановление N 144). О результатах исполнения предписания предложено сообщить в срок не позднее 30 дней с даты его получения (том 1, листы 20-25, 60-64, 70-71).

Администрация, полагая предписание от 10.12.2008 N 30-05-02/1492 незаконным и нарушающим её права, обратилась в арбитражный суд с требованием, рассматриваемым в рамках настоящего спора.

В соответствии со статьёй 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретённый в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Пунктом 2 статьи 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, определяющим критерием подведомственности является характер дела - возникновение спора в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, его связь с реализацией механизмов экономики, и субъектный состав его участников.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, положение о которой утверждено постановлением Правительства Российской Фдерации от 15.06.2004 N 278 (далее - постановление N 278).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 198).

В соответствии с пунктом 5 постановления N 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет, в частности, полномочия по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета; осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях реализации возложенных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.14.3 и 5.14.7 Положения).

Невыполнение в срок предписания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора влечёт административную ответственность для граждан, должностных лиц и юридических лиц, которым данное предписание выдано (статья 19.5 КоАП РФ).

Согласно тексту оспариваемого предписания главе района предложено принять меры по расходованию средств федерального бюджета в соответствии с постановлением N 144, а не по устранению выявленных правонарушений бюджетного законодательства. Из оспариваемого акта не усматривается каких-либо властно-распорядительных предписаний, например, о восстановлении использованных не по целевому назначению федеральных бюджетных средств или о взыскании таких средств с граждан, получивших субсидии на приобретение жилья.

Из буквального содержания предписания следует, что оно адресовано должностному лицу - главе Вологодского муниципального района Вологодской области Гордееву А.В., направлено по месту работы (занимаемой должности) этого лица и именно ему рекомендует совершить определённые действия.

Более того, характер правоотношений, на основании которых Администрацией заявлены требования к Управлению Росфинназдора, лишён экономического содержания.

Определяющим свойством экономической деятельности является её направленность на создание конкретных товаров и услуг путём объединения ресурсов (оборудования, рабочей силы, технологии, сырья и материалов) и производственного процесса (методические рекомендации Статистической комиссии ООН; Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утверждённый Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 N 17 (в редакции от 01.02.2002)).

Понятие предпринимательской деятельности определено третьим абзацем пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой права такой деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В рассматриваемом случае оспариваемое предписание связано с осуществлением мероприятий по улучшению жилищных условий гражданами (молодыми семьями и молодыми специалистами), проживающими в сельской местности, и затрагивает их законные интересы в сфере реализации декларируемой государством политики в данной области.

Ссылка Администрации на нарушение Управлением Росфиннадзора требований пункта 122 Административного регламента является несостоятельной. Предписание по устранению выявленных нарушений от 18.07.2008 N 30-05-02/646 было вынесено Управлением Росфиннадзора в установленный десятидневный срок после даты окончания ревизии (проверки) и впоследствии заменено предписанием от 10.12.2008 N 30-05-02/1492 поскольку данный факт не доказывает ущемления прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, обжалуемое предписание не является ненормативным актом, нарушающим права и законные интересы Администрации в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, вынесено в отношении должностного лица, поэтому суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Судом первой инстанции не допущено нарушений в применении норм материального и процессуального права. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

определение Арбитражного суда Вологодской области от 08 мая 2009 года о прекращении производства по делу N А13-1014/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Вологодского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова