Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2009 г. N 14АП-2934/2009

09 июля 2009 г.

г. Вологда Дело N А13-883/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июля 2009 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Потеевой А.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лущик Е.В.,

при участии представителей от ГУ "Вологодское управление сельскими лесами" Савиной О.Н. по доверенности от 16.01.2009 N 02-юр/94; от департамента Пилипенко Д.А. по доверенности от 31.12.2008 N 38, Кукушкина П.О. по доверенности от 31.12.2008 N 39; от УФАС Рогозина В.П. по доверенности от 10.04.2009 N 1216, Кораблева А.С. по доверенности от 03.09.2008 N 1912; от ГУ "Вологодский лесхоз" Батуниной И.В. по доверенности от 26.02.2009 N 5/124,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента лесного комплекса Вологодской области на определение Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2009 года по делу N А13-883/2009 (судья Мамонова А.Е.),

установил

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - департамент), государственное учреждение Вологодской области "Вологодское управление сельскими лесами" (далее - ГУ "Вологодское управление сельскими лесами") обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС) о признании незаконными действий по проведению проверки, оформленных актом контрольного мероприятия от 14.11.2008 N 7, а также возложении на УФАС обязанности аннулировать акт по результатам контрольного мероприятия от 14.11.2008 N 7, а также письмо ответчика от 22.12.2008 N 3175 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ); при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, государственного учреждения Вологодской области "Вологодский лесхоз" (далее - ГУ "Вологодский лесхоз").

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2009 года производство по делу N А13-883/2009 по заявлению департамента, ГУ "Вологодское управление сельскими лесами" прекращено. Тем же определением суда ГУ "Вологодское управление сельскими лесами" возвращена госпошлина в размере 2000 руб.

Департамент с данным судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции определение Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2009 года отменить и разрешить вопрос по существу. В обоснование жалобы ссылается на то, что оспариваемый акт по результатам контрольного мероприятия от 14.11.2008 N 7 обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку содержит обязательные решения, адресован конкретному лицу, содержащиеся в акте предписания повлекли юридические последствия для заявителей.

ГУ "Вологодское управление сельскими лесами" и ГУ "Вологодский лесхоз" в своих отзывах изложили согласие с апелляционной жалобой департамента; просят оспариваемое определение суда отменить и разрешить вопрос по существу.

УФАС в отзыве выразило несогласие с жалобой департамента; просит судебный акт оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что УФАС проведено контрольное мероприятие в отношении департамента по вопросам соблюдения им и его структурными подразделениями (в том числе ГУ "Вологодское управление сельскими лесами", ГУ "Вологодский лесхоз") и подведомственными учреждениями антимонопольного законодательства.

По результатам проверки, проведенной за период с 01.01.2007 по день проверки, составлен оспариваемый акт от 14.11.2008 N 7, согласно которому действия департамента и его подведомственных государственных учреждений признаны нарушающими положения пункта 15 приказа Министерства природных ресурсов от 16.07.2007 N 184 "Об утверждении Правил заготовки древесины", когда отвод и таксация лесосек обеспечиваются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 Кодекса, для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (пункт 1 резолютивной части акта); действия департамента и его подведомственных государственных учреждений признаны нарушающими положения пунктов 4 и 5 приказа Министерства природных ресурсов от 16.07.2007 N 185 "Об утверждении Правил ухода за лесами", когда уход за лесами осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 Кодекса, в соответствии со статьей 19 Кодекса, при этом при уходе за лесами осуществляются рубки ухода (пункт 2); установлены признаки нарушения департаментом части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ; пункт 3); департаменту и его структурным подразделениям предложено не допускать в дальнейшем недостатки, выявленные в ходе проверки материалов, проведенных аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

Ответчик письмом от 22.12.2008 N 3175 указал губернатору Вологодской области на выявление фактов совмещения функций органов власти и хозяйствующих субъектов ГУ "Вологодский лесхоз" и ГУ "Вологодское управление сельскими лесами", нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, нарушения в проведении департаментом аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков и права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений.

Не согласившись с актом по результатам контрольного мероприятия от 14.11.2008 N 7 и письмом УФАС от 22.12.2008 N 3175, департамент и ГУ "Вологодское управление сельскими лесами" обратились в суд с заявлением о признании незаконными действий по проведению проверки, оформленных актом от 14.11.2008 N 7, а также возложении на ответчика обязанности аннулировать названный акт и письмо от 22.12.2008 N 3175 (с учетом уточнения требований).

Принимая определение о прекращении производства по делу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые акт проверки и письмо УФАС не являются ненормативными правовыми актами, в связи с чем их обжалование в судебном порядке не основано на положениях арбитражного процессуального законодательства.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа, органа местного самоуправления или иного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, внесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

На основании пунктов 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу пункта 5 указанного Положения ФАС России в целях осуществления контроля в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, обращается в установленном законодательством Российской Федерации порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий, возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством.

Согласно пункту 3.2 Порядка организации планирования и оформления результатов проверок соблюдения антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе и законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 01.04.2008 N 103 (далее - Порядок), по результатам контрольного мероприятия составляется акт установленной формы в двух экземплярах.

В соответствии с пунктами 3.6, 3.7 названного Порядка в заключительной части акта отражаются обобщенные сведения и выводы о результатах проверки с указанием норм антимонопольного законодательства или законодательства о рекламе, признаки нарушения которых выявлены в ходе контрольного мероприятия, либо об отсутствии в действиях проверяемого лица признаков нарушения антимонопольного законодательства или законодательства о рекламе, либо сведения о наличии в действиях проверяемого лица признаков нарушения законодательства Российской Федерации, рассмотрение которых не входит в компетенцию антимонопольного органа.

Следовательно, в акте проверки не устанавливается факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель, не выносится обязательное для исполнения предписание, в нем отражаются лишь выявленные признаки нарушений законодательства.

В силу пункта 3.9 указанного Порядка акт проверки подписывается всеми членами инспекции, осуществлявшей конкретное контрольное мероприятие, и вместе с прилагаемыми к нему материалами проверки направляется заместителю руководителя ФАС России, территориального органа ФАС России, осуществляющему координацию и контроль деятельности структурного подразделения, проводившего контрольное мероприятие, для принятия соответствующих решений.

Из пункта 3.10 указанного Порядка следует, ФАС России непосредственно и его территориальные органы наделены полномочиями по возбуждению и рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, по возбуждению дела об административном правонарушении и рассмотрении материалов в рамках производства по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемой ситуации УФАС составлен оспариваемый акт от 14.11.2008 N 7; в адрес губернатора Вологодской области направлено письмо от 22.12.2008 N 3175 о выявленных фактах нарушений.

При этом указанный акт вынесен ответчиком после проведения проверки соблюдения департаментом и его структурными подразделениями антимонопольного законодательства и является процессуальным документом, принятым в рамках производства по делу, возбужденному по признакам нарушения хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства. Он не устанавливает факт нарушения заявителями антимонопольного законодательства, не содержит обязательного для их исполнения предписания, а фиксирует лишь признаки выявленных нарушений.

Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее конечное решение или предписание.

В данном случае оспариваемые действия антимонопольного органа получили свое документальное оформление в виде вынесенного акта проверки от 14.11.2008 N 7.

Следовательно, названный акт каких-либо правовых последствий для заявителей не влечет, в том числе и при неисполнении содержащихся в нем предписаний.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что акт от 14.11.2008 N 7 не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом, законность которого может быть проверена в судебном порядке, является правильным.

Таким образом, названный акт не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования.

Кроме того, согласно пункту 3.7 вышеназванного Порядка допускается отражение в акте сведений о наличии в действиях проверяемого лица признаков нарушения законодательства Российской Федерации, рассмотрение которых не входит в компетенцию антимонопольного органа. В этом случае материалы проверки подлежат передаче в соответствующий орган исполнительной власти по подведомственности.

В данном случае УФАС направлено в адрес губернатора Вологодской области письмо от 22.12.2008 N 3175 с информацией о выявленных нарушениях.

В указанном письме зафиксирован факт совмещения функций органов власти и хозяйствующих субъектов ГУ "Вологодский лесхоз" и ГУ "Вологодское управление сельскими лесами", нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, нарушения в проведении департаментом аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков и права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений. При этом губернатору Вологодской области предложено рассмотреть его и сообщить о принятых мерах.

Следовательно, названное письмо носит информационный характер, так как предлагает высшему должностному лицу исполнительной власти Вологодской области рассмотреть обращение УФАС и сообщить о принятых мерах. Каких-либо властных предписаний письмо не содержит.

При этом заявителями не представлено доказательств того, что направление данного письма привело к нарушению их прав и законных интересов, к наступлению неблагоприятных последствий.

Следовательно, письмо от 22.12.2008 N 3175 также не может являться самостоятельным предметом судебного разбирательства.

Заявленные требования об аннулировании акта по результатам контрольного мероприятия от 14.11.2008 N 7 и письма ответчика от 22.12.2008 N 3175 в силу статей 27, 29, главы 24 АПК РФ не могут являться предметом рассмотрения в арбитражном суде, лежат за пределами его дискреционных полномочий.

Довод департамента о том, что действия УФАС нарушают Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134-ФЗ), исследован судом первой инстанции и обоснованно им отклонен. Названный Закон не может быть применен к спорным правоотношениям, поскольку антимонопольные органы не контролируют соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований к товарам (работам, услугам), следовательно, не осуществляют государственный контроль (надзор) за теми субъектами, порядок контроля за которыми установлен Законом N 134-ФЗ.

На основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В данном случае требования заявителей об оспаривании акта проверки и письма ответчика не могут быть рассмотрены судом в рамках арбитражного процесса. В связи с этим производство по делу обоснованно прекращено.

Таким образом, судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы и обстоятельства дела, им дана надлежащая правовая оценка.

Оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

определение Арбитражного суда Вологодской области от 04 мая 2009 года по делу N А13-883/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента лесного комплекса Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.В. Потеева Н.С. Чельцова