Конституционный Суд разрешил приватизировать жилье, полученное после 1 марта 2005 г. (Л. Грудцына, "Адвокат", N 8, август 2006 г.)

Конституционный Суд разрешил приватизировать жилье,
полученное после 1 марта 2005 г.

30 июня 2006 г. принят долгожданный Федеральный закон N 93-ФЗ*(1), в соответствии с которым срок бесплатной приватизации жилья продлен до 1 марта 2010 г. Этому предшествовало примечательное разбирательство в Конституционном Суде Российской Федерации. 15 июня 2006 г. Конституционный Суд принял постановление N 6-П по делу о проверке конституционности подп. 1 ст. 2 и ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Рассказывает наш корреспондент Людмила Григорьева.

Приватизация квартиры - чуть ли не единственный доступный простым гражданам способ бесплатно получить в собственность хоть что-нибудь в нашей стране. Однако приватизировать квартиру не так-то просто. Помимо беготни по инстанциям есть и другие препоны на пути к вожделенной собственности. В результате одни граждане нашей страны могут стать собственниками жилья, а другие - нет. В этой ситуации и разбирался Конституционный Суд Российской Федерации. В открытом заседании дело рассматривалось 20 апреля.

В Конституционный Суд поступили запрос Верховного Суда Российской Федерации и жалоба семьи Орловых.

В своем запросе Верховный Суд РФ попросил проверить конституционность положения, запрещающего с 1 января 2007 г. приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда (подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") и положения, запрещающего приватизировать жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (ст. 12 названного Закона).

Верховный Суд указал, что отмена приватизации (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит конституционным принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права свободы человека и гражданина.

Жилищный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 марта 2005 г., не предусматривает бесплатную передачу в собственность жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, что серьезно ущемляет права лиц, получающих квартиры по договорам социального найма после введения в действие ЖК РФ.

Граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., могут состоять на этом учете до получения жилья по договору социального найма (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ О "введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"). Однако они не имеют права приватизировать квартиры, полученные после 1 марта 2005 г. (ст. 12 Закона).

В своем запросе Верховный Суд подчеркнул, что эти граждане по независящим от них причинам не смогли до 1 марта 2005 г. реализовать свое право на жилище, а в результате осталось неосуществленным и потенциально принадлежавшее им право на приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, гарантированного законодательством, действовавшим до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации.

Верховный Суд отметил, что отмена права на приватизацию не согласуется и с одной из известнейших конституционных норм - о том, что федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции).

Доводы Верховного Суда получили реальное подтверждение в жалобе семьи москвичей Орловых. Инвалиду Великой Отечественной войны Х.Ф. Орлову 18 апреля 2005 г. Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы была предоставлена квартира. Это знаменательное событие было приурочено к 60-летию Победы. Взамен ветеран освободил свою прежнюю квартиру, в которой жил вместе с женой и внуком. После этого Х.Ф. Орлов захотел приватизировать свое новое жилье, но ему было отказано, несмотря на то, что свое право на приватизацию ни он, ни члены его семьи так и не реализовали.

Ветеран получил официальный документ, согласно которому отказ в праве на приватизацию обосновывался тем, что жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. не подлежат приватизации (ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в редакции ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ О "введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"). Семья Орловых обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой.

Заявители посчитали, что оспариваемая норма Закона грубо нарушает их конституционные права и свободы, и ставит их в худшее, неравное и дискриминационное положение по сравнению с другими гражданами.

В своем выступлении в заседании Конституционного Суда внук ветерана, М.Ш. Орлов, представляющий его интересы, заявил, что запрет на приватизацию жилья, предоставленного по договору социального найма после 1 марта 2005 г. гражданам, принятым на учет по основаниям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса РФ "противоречит как Конституции Российской Федерации, так и концептуальным положениям, целям и задачам самого Закона Российской федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации".

М.Ш. Орлов подчеркнул, что "по смыслу ст. 17, 18, 19 и 55 Конституции Российской Федерации конституционный принцип равенства распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона. Право на приватизацию жилых помещений установлено законодателем в конституционно значимых целях, поскольку оно связано с реализацией прав граждан на жилище, свободу передвижения, а также права собственности (ст. 27, 35, 40 Конституции РФ)". Введение запрета на приватизацию препятствует осуществлению права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, предусмотренного ч. 1 ст. 27 Конституции РФ. Запрет не позволяет получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность, а следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Исключается и возможность требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище вопреки ч. 2 ст. 40 Конституции РФ.

М.Ш.Орлов сделал вывод, что запрет приватизации "фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от даты и времени предоставления жилья, что противоречит нормам ч. 1, 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающим равенство граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств".

Запрос Верховного Суда Российской Федерации и жалоба семьи Орловых касаются одного и того же предмета, поэтому Конституционный Суд Российской Федерации соединил дела в одном производстве.

Действительно, с 1 января 2007 г. должны утратить силу содержащие общие положения ст. 1, 2 , 4, 6, 7, 8 и 9.1 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и его раздел II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации").

Жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма, после 1 марта 2005 г. не подлежат приватизации (ст. 12 названного Закона).

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и ч. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в редакции ст. 12 названного Федерального закона. В соответствии с этими положениями с 1 января 2007 г. завершается приватизация и одновременно запрещается приватизация жилья, предоставленного гражданам на условиях социального найма после 1 марта 2005 г.

Российская Федерация должна гарантировать право каждого на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не закреплено в Конституции РФ и не является одним из основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17, Конституции). По мнению Конституционного Суда, право на приватизацию появляется в силу закона и является производным от статуса нанимателя жилого помещения. Причем такие нормативные правовые документы имеет право издавать (или отменять) федеральный законодатель. Однако, подчеркнул Конституционный Суд, при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Во время перехода к рыночной экономике происходило увеличение количества жилья, находящегося в частной собственности граждан. Это стало возможным за счет приватизации, жилищного строительства, купли-продажи, наследования жилья и др. (ст. 19 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики"). При этом основным способом получения жилья в частную собственность являлась бесплатная приватизация. Вследствие роста количества частного жилья уменьшались государственные и муниципальные жилищные фонды. Но этот процесс не может продолжаться до бесконечности, ведь органы государственной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилье бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ч. 2, 3 ст. 40 Конституции РФ).

Для этого существует жилищный фонд социального использования, который формируется из жилья, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан. Вывод прост: бесплатная приватизация когда-нибудь должна прекратиться. Это сохранит жилищный фонд социального использования.

Ранее, в постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивал, что отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения жилищных объектов, в том числе относящихся к жилищному фонду социального использования, эксплуатируемому в интересах населения, носят публично-правовой характер, и это должен учитывать законодатель при осуществлении их правового регулирования.

Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее. При этом граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гражданина С.В. Зимницкого на нарушение его конституционных прав положениями ст. 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).

Исходя из изложенного Конституционный Суд решил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку, "установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса".

В отношении запрета приватизации жилья, предоставленного гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., Конституционный Суд определил следующее. Любая дифференциация правового регулирования должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации. Различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту гражданина от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

В определении от 10 декабря 2002 г. N 316-О по жалобе граждан В.И. Беломытцевой, К.Н. Бережного и других на нарушение их конституционных прав положением ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил, что принцип равенства (ст. 19 Конституции) распространяется не только на конституционные права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона.

Право граждан на бесплатную приватизацию - одно из социально-экономических прав. Следовательно, федеральный законодатель не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства.

Запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений, предоставленных им после 1 марта 2005 г., по мнению Конституционного Суда, фактически поставил их в неравное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты.

Единственное различие в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. - форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения. До 1 марта 2005 г. жилье предоставлялось на основании ордера, а после этой даты - на основании решения органа местного самоуправления. Это несущественное различие не влияет на правовой режим жилого помещения, занимаемого по договору социального найма. Поэтому Конституционный Суд настаивает, что и после 1 марта 2005 г. правомочия по владению, пользованию и ограниченному распоряжению жилым помещением, занимаемым по договору социального найма, должны осуществляться на единых условиях для всех нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов независимо от времени предоставления.

Конституционный Суд пришел к выводу, что ограничение прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объектов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, если обстоятельства, предопределяющие особенности правового режима жилого помещения (прежде всего - его целевое назначение) исключают возможность передачи этого помещения в частную собственность (постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

Жилые помещения, полученные гражданами по договорам социального найма как до, так и после 1 марта 2005 г. предоставляются из государственного или муниципального жилищного фонда. Правовой режим этих помещений одинаковый, что не предполагает различий и в правах, приобретаемых гражданами.

Исходя из этого Конституционный Суд постановил "признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым с истечением установленного законом срока утрачивают силу ст. 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9.1 и раздел II Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов для нанимателей этих помещений". Таким образом, Конституционный Суд подтвердил, что срок окончания бесплатной приватизации - 1 января 2007 г.

Положение ч. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. признано "не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2)".

Конституционный Суд решил также, что "дело граждан М.Ш.Орлова, Х.Ф. Орлова и З.Х. Орловой подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий".

Л. Грудцына,

корреспондент

"Адвокат", N 8, август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".