Земля: целевое и разрешенное использование (В.А. Сакович, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 4, июль-август 2006 г.)

Земля: целевое и разрешенное использование

В связи с совершенствованием земельного и градостроительного законодательства большое практическое значение приобрел в настоящее время вопрос о разграничении понятий "целевое" и "разрешенное" использование земельного участка. Особую актуальность придает ему явно недостаточный уровень понимания различия этих терминов как органами муниципальных образований, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. К сожалению, существует практика отождествления понятий "целевое" и "разрешенное", в результате которой арендаторам земельных участков предъявляются необоснованные требования о досрочном расторжении договоров аренды. В качестве главного аргумента при этом используется, как правило, "нецелевое использование объекта". Кроме того, материалы с неверно аргументированными заявлениями направляются в уполномоченные органы для привлечения арендаторов к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ (использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв).

Системный анализ действующего законодательства дает возможность сделать вывод о том, что понятие "разрешенное использование" возникло путем развития понятия "целевое назначение" земельного участка, которое является одним из основных принципов современного российского земельного права (ст. 1 ЗК РФ). До вступления в силу ныне действующего Земельного кодекса РФ употреблялся термин "основное целевое назначение", применявшийся сразу к целой категории земель.

Однако в связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в детализации определения "целевое назначение", т.е. в дополнении его нормами о целевом назначении конкретных земельных участков, учитывающими их месторасположение и установленные ограничения (обременения) в их использовании. В результате появилась правовая конструкция "разрешенное использование земельных участков"*(1).

Анализируя нормы Градостроительного и Земельного кодексов РФ, нельзя не отметить, что на законодательном уровне термины "целевое" и "разрешенное" использование земли разделены. Смешение их просто недопустимо, о чем, кстати, свидетельствует и правоприменительная практика.

Часть 2 ст. 7 ЗК РФ требует использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением. Их правовой режим определяется принадлежностью к той или иной категории и видом разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Этой же нормой определено, что любой из видов разрешенного использования выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Законодатель, таким образом, разделил понятия использования земель по целевому назначению, регламентация которого отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти, и разрешенного использования, порядок установления которого находится в совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территории. Градостроительный регламент, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, для каждой территориальной зоны определяет (п. 2 ст. 85 ЗК РФ) виды использования земельных участков (жилой, общественно-деловой, производственный, рекреационный и иные), из которых землепользователь может выбрать любой (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).

Правовая природа территориального зонирования "заключается в том, что оно является, с одной стороны, элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости на них"*(2).

Из "Положения о проведении территориального землеустройства", утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396, следует, что понятия "целевое" и "разрешенное" использование земель относятся к разным характеристикам объекта землеустройства (п. 5).

Градостроительным кодексом РФ (ст. 37) установлено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть основным, условно разрешенным либо вспомогательным. Изменение одного вида на другой производится в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно закону "Об основах градостроительства в городе Москве" от 3 марта 2004 г. N 13 акт разрешенного использования земельного участка - это документ, содержащий требования (ограничения) использования земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости. Они устанавливаются на основании градостроительных регламентов, планов межевания территорий, градостроительных нормативов и правил г. Москвы, сервитутов и других ограничений в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами г. Москвы (ст. 42). Такой акт является одним из основных документов, необходимых для контроля за использованием земли со стороны уполномоченных государственных органов. В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона "О землепользовании и застройке в г. Москве" от 14 мая 2003 г. N 27 градостроительные регламенты общего вида устанавливаются Генеральным планом развития Москвы и другой градостроительной документацией и включают в себя требования к высоте и плотности застройки, функциональному использованию и другим параметрам использования (освоения) земельных участков.

В силу ст. 42 ЗК РФ как собственники земельных участков, так и лица, не обладающие правом собственности на земельные участки, обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным видом использования, причем способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Для правоприменительной практики характерно четкое разграничение понятий "целевое" и "разрешенное" использование земельного участка.

В частности, неправомерно отождествляя разные понятия ("целевое" и "разрешенное" использование земли) и ссылаясь при этом на ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 29 ЗК РФ, Департамент земельных ресурсов г. Москвы предложил под "использованием земель не по целевому назначению" понимать "использование земельного участка не в соответствии с правовым режимом, определенным в решении о предоставлении земельного участка". Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении от 08.11.05 удовлетворил заявление о признании недействительным акта государственного органа о привлечении к административной ответственности за использование земель не по целевому назначению. Основанием для такого вывода послужило отсутствие в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения, поскольку он не осуществлял вид использования земельного участка, не входящий в перечень разрешенных.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в постановлении от 30 июня 2004 г. не принял во внимание доводы земельного комитета о нецелевом использовании земельного участка, предоставленного одной из организаций под административно-производственные корпуса и зону ожидания техобслуживания и ремонта автомашин, а фактически используемого под платную автостоянку. Суд постановил, что изменение направления деятельности, осуществляемой на спорном земельном участке, не может рассматриваться как использование земли не по целевому назначению, поскольку не представлены доказательства того, что участок использовался не так, как должны использоваться земли поселений, т.е. не по целевому назначению.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 10.06.05 сделал вывод о том, что использование под аптеку части административного здания, построенного на выделенном под него земельном участке, не является нецелевым использованием. Земельный участок, выделенный предприятию как земли поселений, использовался в соответствии с установленным для него целевым назначением.

Таким образом, действующее законодательство и правоприменительная практика свидетельствуют о том, что понятия "целевое использование" и "разрешенный вид использования" земельного участка далеко не одно и то же. Это разграничение способствует, на мой взгляд, стабильности гражданского оборота земли и улучшению инвестиционного климата в стране.

В.А. Сакович,

адвокат Московской коллегии адвокатов "Яковлев и Партнеры"

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 4, июль-август 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Анисимов А.П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение // Право и экономика. 2004. N 6.

*(2) Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учебно-практическое пособие. М., 2004. С. 151.