Основания и процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (Д.В. Добрачев, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 4, июль-август 2006 г.)

Основания и процедура изъятия земельных участков для
государственных и муниципальных нужд

В настоящее время в судебно-арбитражной практике особую актуальность приобретают вопросы изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд может происходить в следующих случаях:

выполнения международных обязательств Российской Федерации;

размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения;

иных обстоятельств в соответствии с федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, участков из земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности, в соответствии с законами субъектов Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки.

Статья 283 ГК РФ распространяет порядок изъятия в публичных интересах земель у частных собственников на аналогичные случаи, затрагивающие несобственников: постоянных пользователей земель и лиц, владеющих землей на праве пожизненного наследуемого владения. Однако одного этого дополнения явно недостаточно. В научной литературе указывалось, что среди затрагиваемых лиц могут быть арендаторы земли, а также лица, владеющие землей на праве безвозмездного срочного пользования. Таким образом, ст. 283 ГК РФ оказывается неполной и требует внесения необходимых изменений.

В качестве гарантии прав субъектов земельных правоотношений в случае изъятия у них земельных участков для государственных и муниципальных нужд в ст. 63 ЗК РФ установлена обязанность предварительного решения вопроса о:

- предоставлении по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков;

- возмещении стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;

- возмещении в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Согласно п. 4 ст. 63 ЗК РФ собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с этим должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.

Однако норма ст. 63 ЗК РФ, посвященная предоставлению по желанию лиц, у которых изымаются земельные участки, равноценных земельных участков, нуждается в некоторой корректировке. Поскольку не учитывает специфику прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, срочного безвозмездного пользования, аренды. В данных случаях лица, у которых изымаются земельные участки, собственниками земли не являются. Согласно ст. 20, 21 ЗК после введения в действие указанного Кодекса гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и на праве пожизненного наследуемого владения не предоставляются. Юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование также не предоставляются. Поэтому провозглашение ст. 63 ЗК РФ данного права в отношении указанных лиц выглядит достаточно спорным.

В настоящее время порядок возмещения убытков определен в Правилах возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262*(1).

Анализ данных Правил показывает, что при определении порядка и размера возмещения убытков все больше используются различные договорные формы.

А.Л. Корнеев отмечает, что вопрос о возмещении убытков находится в сфере гражданско-правового регулирования, что собственно подтверждено и указанными Правилами возмещения убытков от 7 мая 2003 г., ориентированными на приоритетное применение норм именно гражданского законодательства. Данный акт несколько изменил ситуацию, поскольку в нем заметен переход от подробного, но неточного описания убытков и потерь сельхозпроизводства к использованию бланкетных норм - по ряду весьма важных вопросов следует ссылка именно на гражданское законодательство. Например, плата за изымаемый участок должна включать в себя и убытки, а сам размер платы определяется гражданским законодательством (часть вторая п. 1); в соответствии с п. 6 определение убытков должно производиться в соответствии с гражданским законодательством, в том числе учитывается и упущенная выгода*(2).

Возмещение причиненных убытков напрямую зависит от эффективности деятельности потерпевшей стороны по доказыванию понесенных ей убытков. Облегчению доказывания понесенных ей убытков способствует наличие утвержденных методик исчисления убытков в определенной сфере. Наличие определенной методики исчисления убытков способствует единообразному исчислению размера убытков, ограничивает вероятность произвольного судебного усмотрения при их определении.

Согласно п. 5 Правил размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством имущественных отношений РФ. При этом споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.

Согласно ст. 55 ЗК РФ принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда.

А.В. Дмитриев, комментируя названное положение, указывает, что это касается только случая, когда стороны не договорились о размере возмещения. Если стороны пришли к согласию, то нет необходимости формализовать свое решение посредством судебной процедуры*(3).

В качестве примера можно привести следующее дело.

В постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 июля 2005 г. по делу N А43-2714/2005-9-87 отмечается, что индивидуальный предприниматель Вилков А.А. обратился в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации г. Сарова (далее - администрация) от 24.11.04 N 4035 "Об утверждении проекта границ земельного участка, расположенного в МКР-12 по улице Московской, для проектирования и строительства торгового центра".

К участию в деле в качестве третьего лица привлечен индивидуальный предприниматель Левашов В.А.

Решением от 14.03.05 суд отказал в удовлетворении заявления.

Кассационная инстанция, оставляя без изменения решение от 14.03.05 указала, что администрация на основании заявления Левашова В.А., акта выбора земельного участка от 14.09.04, соглашения от 11.11.04 между администрацией и Левашовым В.А. о возмещении убытков, вызванных изъятием земельного участка и прекращением права собственности на нежилое сооружение мини-рынка, и на основе ст. 31 (п. 1), 63 Земельного кодекса РФ 24.11.04 издала распоряжение N 4035.

Имеющиеся в деле документы свидетельствуют о том, что земельный участок площадью 5 103 кв.м предоставлен администрацией предпринимателю Левашову В.А. взамен изъятого участка площадью 4 096 кв.м, в связи с чем права предпринимателя Вилкова А.А. не могли быть нарушены.

Ссылка заявителя на нарушение при принятии оспариваемого распоряжения ст. 63 Земельного кодекса РФ несостоятельна, поскольку в силу подп. 1 п. 1 названной статьи изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земельных участков.

В соответствии со ст. 282 Гражданского кодекса РФ, если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Администрация и предприниматель Левашов В.А. 11.11.04 заключили соответствующее соглашение.

При таких обстоятельствах суд сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемое распоряжение принято на основе действующего законодательства*(4).

В пункте 28 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.05 N 11 указывается, что "принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения его стоимости на основании решения суда (ст. 55 ЗК РФ).

Под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст. 63 ЗК РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Согласно ст. 280 ГК РФ собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.

В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

Рыночная стоимость земельного участка согласно ст. 66 ЗК РФ устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29.07.98 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (статья 9)"*(5).

В.А. Евсегнеев отмечает, что по общему правилу компенсация за изымаемую землю выплачивается по ее текущей рыночной оценке. Предполагаемое повышение цены земли - в силу рыночных причин или планируемого ее улучшения - обычно во внимание не принимается. Поэтому в законе следовало бы оговорить, что предметом проверки может быть как текущая, так и будущая ценность отчуждаемой земли, если затронутый собственник настаивает именно на таком подходе. Но при этом он должен будет доказать, что его оценка основана на реальных расчетах (например, заказанный им проект мелиорации обещает определенное повышение доходности земельного участка, а следовательно, и его ценности)*(6).

Поскольку изъятие земельного участка является вынужденной мерой и не всегда может согласовываться с волей собственников земли, законодатель предусмотрел процедуру их предварительного уведомления органом, принявшим решение об изъятии, за год до предстоящего изъятия участка. Это требование является императивной нормой, поскольку от соблюдения указанной процедуры зависит наступление определенных юридических последствий. В частности, изъятие земельного участка до истечения годового срока возможно только с согласия самого собственника изымаемого участка.

Факт принятия уполномоченным органом исполнительной власти решения об изъятии земельного участка не ведет к автоматическому прекращению права собственности на изымаемый земельный участок. В этом случае прекращение права собственности на участок носит сложный юридический состав, включающий помимо принятия надлежащего акта об изъятии еще принятие либо соглашение об изъятии с собственником, либо судебного решения.

Согласно п. 4 ст. 279 ГК РФ решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

С.В. Орлов, М.А. Кислякова указывают, что в отношении особенностей изъятия участка для муниципальных нужд следует отметить некоторый пробел, существующий в ГК РФ. Возможность принятия решения об изъятии земельного участка муниципальными образованиями не предусмотрена. В то же время, если участок изымается для муниципальных нужд и выкуп осуществляется муниципальным образованием, представляется спорной разумность положения о том, что принимать решение о выкупе в данной ситуации должен субъект Федерации. Возможно, законодатель просто забыл указать в перечне органов, принимающих решение об изъятии, органы местного самоуправления. Таким образом, ставится под сомнение сама возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд, ввиду отсутствия механизма такого изъятия*(7).

Данная коллизия нашла разрешение в постановлении Пленума ВАС РФ N 11.

Согласно п. 27 постановления N 11 "при рассмотрении споров, связанных с принудительным изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд путем его выкупа (ст. 49, 63 ЗК РФ и ст. 279 ГК РФ), арбитражным судам следует иметь в виду следующее.

Принудительное отчуждение земельного участка может осуществляться в соответствии с решением федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 279 ГК РФ), органов местного самоуправления (ст. 11, 63 ЗК РФ).

В случае несогласия собственника земельного участка с таким решением или недостижения соглашения с ним о выкупной цене перечисленные органы могут предъявить в арбитражный суд иск о выкупе земельного участка не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления.

Если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению".

С.А. Ветров, И.П. Назаренко, Т.В. Зазуля, А.Ю. Карманов отмечают, что в силу п. 2 ст. 49 ЗК РФ включение в генеральный план застройки города земельного участка под рекреационную зону является одним из оснований для его изъятия в целях размещения на нем объектов муниципального значения (для муниципальных нужд). Так, по делу о признании недействительным постановления городской администрации об изъятии у общества с ограниченной ответственностью земельного участка суд кассационной инстанции, оставляя в силе решение об отказе в иске, указал, что спорный участок, находящийся у истца на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с генеральным планом застройки города, утвержденным Правительством Республики Северная Осетия - Алания, включен в рекреационную зону. Суд кассационной инстанции также отклонил довод о превышении городской администрацией своих полномочий при принятии решения об изъятии спорного земельного участка. В статье 55 ЗК РФ указано, что порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для муниципальных нужд устанавливается гражданским законодательством. В силу п. 2 ст. 279 Гражданского кодекса РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Однако эти нормы входят в противоречие со ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и ст. 11 ЗК РФ, наделяющими такими полномочиями органы местного самоуправления. Учитывая, что генеральный план застройки города утвержден Правительством Республики Северная Осетия - Алания, администрация города вправе была принимать решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд*(8).

Анализ судебной практики свидетельствует о реальной потребности в использовании различных договорных форм взаимодействия между субъектами при возмещении убытков, вследствие изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Необходимо создавать все условия для безусловного исполнения взятых на себя обязательств сторонами соглашений о возмещении убытков, включая и обеспечение соответствующей судебной практики. В качестве примера приведем следующее дело.

В постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 марта 2005 г. по делу N Ф08-1190/2005 отмечается, что в суде кассационной инстанции стороны пояснили, что строительство газопровода по территории истца начато после заключения упомянутых соглашений о возмещении убытков. При таких обстоятельствах требования истца, по сути, направлены на изменение названных соглашений о договорной ответственности. Поскольку истец не представил доказательств наличия оснований для расторжения этих договоров либо признания их недействительными, а также привлечения ответчика к внедоговорной ответственности, суд первой инстанции обоснованно отказал в иске*(9).

Анализ законодательства, регулирующего вопросы изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд позволил С.В. Орлову, М.А. Кисляковой прийти к выводу, что в этой сфере существуют значительное количество пробелов и противоречий, без устранения которых рациональное управление имуществом, обеспечение обороны и безопасности государства, а также, что самое главное, обеспечение защиты прав и свобод граждан и организаций - собственников изымаемого имущества, невозможно*(10).

Несомненно, что процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в действующем законодательстве чрезмерно усложнена. Возможность предъявления иска о выкупе земельного участка не ранее чем по истечении одного года тоже неоправданна, поскольку может затянуть процедуру изъятия на неопределенный срок. Думается в данном случае достаточно ограничиться трехмесячным сроком. Излишней также видится государственная регистрация в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок, решение об изъятии земельного участка. В данном случае, на наш взгляд, можно ограничиться уведомлением органа, осуществляющего регистрацию прав на земельный участок.

Регулирование правоотношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд нормами гражданского и земельного законодательства приводит к взаимному дублированию и противоречиям на практике.

Думается, законодателю необходимо привести в соответствие друг с другом нормы гражданского и земельного законодательства в данной области, чтобы создать максимально благоприятные условия по реализации и применению принципов, положений гражданского права, диспозитивного регулирования.

Устранение данных противоречий могло бы произойти посредством регулирования данных правоотношений преимущественно Гражданским кодексом РФ, исключив дублирующие нормы из Земельного кодекса РФ либо путем принятия специального федерального закона, регулирующего порядок и условия изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд, на основе общих положений, которые должны быть установлены в Гражданском кодексе РФ.

Д.В. Добрачев,

юрисконсульт юридического отдела ООО "Лукойл-Югнефтепродукт"

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 4, июль-август 2006 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

*(2) Корнеев А.Л. Некоторые вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Экологическое право. 2005. N 1.

*(3) Дмитриев А.В. Проблемы регистрации решения уполномоченного органа власти об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2004. N 5-6.

*(4) Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 июля 2005 г. по делу N А43-2714/2005-9-87.

*(5) Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.05 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

*(6) Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8.

*(7) Орлов С.В., Кислякова М.А. Правовое регулирование порядка изъятия для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Юридический мир. 2003. С. 44.

*(8) Ветров С.А., Назаренко И.П., Зазуля Т.В., Карманов А.Ю. Практика рассмотрения споров, возникающих из земельных правоотношений // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2003. N 5.

*(9) Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 марта 2005 г. по делу N Ф08-1190/2005.

*(10) Орлов С.В., Кислякова М.А. Указ. соч. С. 46.