Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 января 2008 г. N 15АП-565/2007

город Ростов-на-Дону

дело N А32-20852/2007-34/445

09 января 2008 г.

15АП-565/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2007 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 января 2008 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: Щербаков И.С. (паспорт серия 03 06 N 394644, выдан УВД Прикубанского округа г. Краснодара 10.11.06г.), представитель по доверенности Саламатин А.И. (доверенность 23 АА 575907 от 15.11.06г. сроком действия до 15.11.09г.)

от заинтересованного лица: заместитель директора Данилов Д.П. (доверенность от 09.11.07г. сроком действия до 09.11.08г., паспорт серии 03 04 N 832368, выдан 18.10.03г. УВД ЦО г. Краснодара), ведущий специалист Гулия А.Г. (доверенность от 09.11.07г. сроком действия до 09.11.08г., паспорт серии 03 05 N 686433, выдан 19.01.05г. УВД ЗО г. Краснодара)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Щербакова Игоря Семеновича

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 ноября 2007 г. по делу N А32-20852/2007-34/445

по заявлению индивидуального предпринимателя Щербакова Игоря Семеновича

к заинтересованному лицу Муниципальному учреждению "Городское управление пассажирского транспорта"

о признании незаконными действий его работника Токарева А.В., решения директора и аннулировании протокола об административном правонарушении N 007518 от 09.10.07г.,

принятое в составе судьи Марчук Т.И.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Щербаков Игорь Семёнович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к муниципальному учреждению "Государственное управление пассажирского транспорта" г. Краснодара (далее - учреждение) о признании незаконными действий руководителя учреждения Вершиловского С.П. по организации проведения государственного контроля деятельности предпринимателя; о признании незаконными действий работника учреждения Токарева А.В. при проведению государственного контроля в отношении предпринимателя; о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 007518 от 09.10.07г. в соответствии с пунктом 2 статьи 6.4. и пункта 1 статьи 6.5. Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях" от 23.07.03г. N 608-КЗ (далее - закон N 608-КЗ) (в соответствии с уточнёнными требованиями, л.д. 45, 52).

Решением суда от 13.11.07г. в удовлетворении требований о признании незаконными действий Вершиловского С.П. и Токарева А.В. отказано, в части требования о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 007518 от 09.10.07г. производство по делу прекращено. Отказывая в удовлетворении требований суд первой инстанции сослался на то, что оспариваемые действия совершены должностными лицами в рамках полномочий органов местного самоуправления в сфере транспортного обслуживания населения. Лично в отношении предпринимателя проверочные мероприятия учреждением не инициировались, государственный контроль в его отношении не проводился и он был проверен в ходе линейной проверки маршрутных таксомоторов. Предприниматель был проверен в полном соответствии с требованиями законодательства, поскольку он осуществлял перевозку пассажиров по регулярному маршруту N43, имея при этом опознавательные знаки данного маршрута. В части прекращения производства по делу решение мотивировано тем, что данный протокол не является ненормативным правовым актом и сам по себе прав предпринимателя не нарушает.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что работники учреждения, проводя проверку в отношении лично предпринимателя превысили свои служебные полномочия и нарушили закон, поскольку проведение государственного контроля не отнесено Законом Российской Федерации N 131-ФЗ от 16.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) и Законом Российской Федерации от 6.07.1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (закон N 1550-1), к полномочиям органов местного самоуправления. По мнению предпринимателя, орган местного самоуправления наделён правом руководить транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, контролировать работу иных транспортных предприятий и организаций в части соблюдения ими договорных обязательств. У предпринимателя же с администрацией договор на перевозку пассажиров не заключён, в связи с чем его деятельность неподведомственна учреждению. Учреждение также не имеет права понуждать предпринимателя к заключению гражданско-правового договора. Предприниматель имеет лицензию на перевозку пассажиров, в связи с чем он вправе осуществлять перевозку пассажиров. Причём, поскольку эти перевозки были нерегулярными, учреждение не вправе было проверять предпринимателя в рамках проверки регулярных перевозок. У предпринимателя на дату проверки имелся путевой лист, в котором указано, что он осуществляет нерегулярные перевозки на основании договора между перевозчиком и пассажирами.

В жалобе также указано, что судом первой инстанции сделан неверный вывод о том, что в отношении предпринимателя проводился линейный контроль. В действительности, в соответствии с п. 2.3 устава учреждения, линейный контроль проводится в отношении перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки согласно расписания в соответствии с договором. В самом же протоколе об административном правонарушении было зафиксировано, что у предпринимателя не было договора на перевозку пассажиров. Таким образом, по мнению предпринимателя, действия работников учреждения нельзя рассматривать, как проведение линейного контроля, а нужно признать, что проводился государственный контроль. По мнению предпринимателя, суд первой инстанции ошибочно пришёл к выводу о том, что при проведении линейного контроля работниками учреждения не должны выполняться требования Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля надзора" (далее - закон N134-ФЗ). В действительности, в ч.3 ст. 1 этого закона дан перечень проверок, к которым не применяются его положения. Поскольку в этом перечне отсутствует линейный контроль, то, по мнению предпринимателя, даже при проведении линейного контроля необходимо придерживаться требований закона N 134-ФЗ. Предприниматель также указал на то, что учреждением была нарушена периодичность проведения государственного контроля, поскольку он уже проверялся сотрудниками учреждения 06.09.07г.

В жалобе также указывается, что суд первой инстанции неправомерно отказал предпринимателю в признании незаконным протокола об административном правонарушении ссылкой на то, что им законные права предпринимателя не нарушаются. В действительности протокол является единственным доказательством вины предпринимателя, который стал результатом незаконных действий работников учреждения. В связи с этим, протокол нарушает права и законные интересы предпринимателя.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции определения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Предприниматель в судебном заседании настаивал на отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на доводы, приведённые в жалобе. По обстоятельствам проведения проверки предприниматель пояснил, что при проведении проверки он осуществлял перевозку пассажиров по маршруту N 43, на транспортном средстве были трафареты с указанием номера этого маршрута. Предприниматель сообщил, что по фактам, зафиксированным в оспариваемом протоколе об административном правонарушении он привлечён к административной ответственности по п. 2 ст. 6.4. и п.1 ст. 6.5. Закона N 608-КЗ. По вопросу о том, в чём выражались оспариваемые действия руководителя учреждения предприниматель пояснил, что он оспаривает действия Вершиловского С.Н. по организации проведения государственного контроля его деятельности, выразившиеся в принятии им приказа N 81 от 09.10.07г. о проведении проверки 09.10.07г. маршрутных таксомоторов.

Учреждение возражало против удовлетворения жалобы, ссылаясь на то, что в соответствии с приложением N 4 к постановлению N 108 от 16.02.07 "Об оптимизации маршрутной сети городского пассажирского транспорта муниципального образования г. Краснодар маршрут N 43 "пос. Южный - Кооперативный рынок" обозначен как регулярный маршрут. Заявитель, осуществляя не регулярные маршрутные перевозки на данном маршруте, не имел право использовать трафареты маршрута регулярного сообщения, чем нарушал законодательство Краснодарского края. Проверка в отношении данного предпринимателя 09.10.07 была проведена законно и проводилась не в отношении лично предпринимателя, а в ходе линейного контроля за перевозками на регулярных маршрутах, в том числе, на маршруте N 43.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, апелляционный суд признал жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 09.10.07г. директором учреждения Вершиловским С.П. принят приказ N 81 о проведении 09.10.07г. проверки соблюдения законодательства, регламентирующего перевозку пассажиров, перевозчиками, осуществляющими перевозки маршрутными таксомоторами на маршрутах NN 6а, 27, 30, 73, 43. Членом комиссии по этой проверке был назначен инженер отдела учреждения Токарев А.В. (л.д. 49).

09.10.07г. в ходе проверки на основании данного приказа Токаревым А.В. в отношении предпринимателя был составлен протокол об административном правонарушении N 007518 по административного признакам правонарушения, ответственность за совершение которого установлена п.2 ст. 6.4, п.1 ст. 6.5 закона N 608-КЗ (л.д. 11). В частности, в протоколе было зафиксировано, что предприниматель, осуществляя перевозку по маршруту N 43, выехал на линию без договора на перевозку пассажиров и в отсутствие путевого листа. Протокол составлен на маршруте N 43 - угол улиц Красноармейска - Гимназическая. Протокол составлен в присутствии предпринимателя, который записал в протоколе, что он не согласен с изложенными в протоколе выводами; проверка проводилась с нарушением требований закона N 134-ФЗ; у него имеется путевой лист; он требует адвоката (л.д. 11).

Указанные действия сотрудников учреждения обжалованы предпринимателем в арбитражный суд.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что судом первой инстанции в полном объеме исследованы фактические обстоятельства по делу и принято законное и не подлежащее отмене решение по следующим основаниям.

Согласно п.7 ст. 14 закона N 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

В соответствии с п. 6 ст. 72 закона N 1550-1 городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.

На основании анализа данных норм судом первой инстанции сделан верный вывод о том, что на органы местного самоуправления возложены организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения. Названные законы не устанавливают условий при осуществлении перевозок пассажиров, в том числе наличие у перевозчика договора перевозки пассажиров, заключенного с администрацией города. Указание в законе N 1550-1 на то, что городская администрация вправе привлекать на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города, касается лишь полномочий и порядка организации и контроля пассажирских перевозок органами местного самоуправления.

Условие о наличии у перевозчика договора на обслуживание транспортного маршрута, заключенного с исполнительным органом местного самоуправления, предусмотрено Законом Краснодарского края от 07.07.99 N 193-КЗ "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае" (далее - закон N 193-КЗ). Невыполнение индивидуальными предпринимателями требований закона N 193-КЗ может влечь за собой ответственность в соответствии с главой 6 закона N 608-КЗ. Так, п.2 ст. 6.4 гл. 6 закона N 608-КЗ установлена административная ответственность за оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа на маршрутах регулярного сообщения без заключения договора на осуществление регулярных маршрутных перевозок с исполнительным органом государственной власти Краснодарского края либо с органами местного самоуправления в Краснодарском крае в соответствии с их компетенцией и в установленном порядке. Пунктом 1 ст. 6.5. той же главы закона N 608-КЗ установлена административная ответственность за осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения с нарушением требований к оборудованию отличительными знаками и информационному обеспечению.

Обеспечение необходимых организационно-технологических условий при организации пассажирских перевозок на территории муниципального образования г. Краснодар и контроль за его работой, в том числе осуществление линейного контроля и контроля срок действия разрешительных документов, подтверждающих право и соответствие перевозчика деятельности по выполнению пассажирских перевозок возложено на учреждение.

Полномочия директора учреждения установлены ст. 4 Устава учреждения, утверждённого 14.04.06г. директорами департаментов муниципальной собственности, городских земель и городского хозяйства администрации муниципального образования г. Краснодар (л.д. 32-39). Обязанность по выполнению распоряжений и приказов директора учреждения инженером отдела учреждения по организации и диспетчерского управления пассажирских перевозок установлена п.4 его должностной инструкции, утверждённой директором учреждения 31.05.06г. (л.д. 27-30).

На основании изложенного судом первой инстанции правомерно отклонён довод предпринимателя о том, что оспариваемые им действия директора учреждения и начальника отдела учреждения совершены с нарушением из компетенции. Названные должностные лица были вправе совершать оспариваемые действия в рамках линейного контроля в отношении любого перевозчика, осуществляющего перевозки по регулярным маршрутам.

Ссылка предпринимателя на то, что при проведении проверки Вершиловским С.П. и Токаревым А.В. нарушены требования закона N 131-ФЗ основана на неправильном понимании нормативного смысла понятий "государственный контроль" и "линейный контроль".

Под государственным контролем (надзором) в ст. 2 закона N 131-ФЗ понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Проводившийся сотрудниками учреждения линейный контроль не подпадает под понятие государственного контроля, поскольку в его рамках сотрудниками органа местного самоуправления осуществлялся контроль за соблюдением требований к осуществлению регулярных пассажирских перевозок, введённых органом местного самоуправления в рамках его компетенции по организации транспортного обслуживания проживающего на территории данного муниципального образования населения.

В связи с изложенным, довод предпринимателя о нарушении сотрудниками учреждения при проведении проверки требований закона N 134-ФЗ является ошибочным, поскольку в его отношении этими должностными лицами органа местного самоуправления проводился не государственный, а линейный контроль.

Кроме того, контроль в отношении предпринимателя в соответствии с приказом директора учреждения N 81 от 09.10.07 персонально не проводился. Данным приказом была назначена проверка маршрутных таксомоторов, следующих по маршрутам NN 6а, 27, 30,37,43.

Согласно же материалам дела, предприниматель при проведении проверке осуществлял перевозку пассажиров по маршруту N 43 и с опознавательными знаками этого маршрута. Этот факт подтверждён предпринимателем и в судебном заседании при рассмотрении апелляционной жалобы. В связи с этим, суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу о правомерности проверки предпринимателя на основании приказа N 81 от 09.10.07г..

Доводы предпринимателя о незаконности понуждения его к заключению договора с администрацией на перевозку пассажиров и о том, что он вправе осуществлять такие перевозки только на основании имеющейся у него лицензии на осуществление перевозки пассажиров автотранспортом от 23.01.04г. регистрационный N АСС-23-320808 (л.д. 10) и имея только путевой лист на нерегулярные перевозки не соответствуют нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела. При проведении проверочных мероприятия предприниматель осуществлял перевозку пассажиров по маршруту N 43 и выдавая себя за легального перевозчика такого маршрута путём установления на транспортном средстве опознавательных знаков данного маршрута.

Этот маршрут определён органом местного самоуправления как регулярный. Соответственно, предприниматель для перевозки по этому маршруту пассажиров должен был заключить договор с органом местного самоуправления.

При этом, заключение такого договора необходимо в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья пассажиров, которые имеет право на информацию о том, кто их перевозит: легальный перевозчик, соответствующий необходимым требованиям и регулярно проверяемый органом местного самоуправления на предмет его соответствия всем требованиям к перевозчику или перевозчик нерегулярный, действующий только на основании лицензии и от таких проверок освобождаемый. Предприниматель, таким образом, вводил пассажиров в заблуждение, выдавая себя за регулярного перевозчика.

В связи с изложенным, предприниматель, выезжая по регулярному маршруту, был подконтролен учреждению и правомерно был подвергнут проверке, поскольку это было сделано в целях защиты конституционных прав граждан на жизнь и здоровье и в пределах компетенции учреждения.

В частности, согласно п.п. "б" п. 1 ст. 72 пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Деятельность по перевозке пассажиров связана с эксплуатацией источников повышенной опасности. В связи с этим законодательством Российской Федерации в целях обеспечения конституционных прав граждан определены дополнительные требования к деятельности лиц, осуществляющих эксплуатацию автотранспортных средств для пассажирских перевозок.

В соответствии со ст.ст 1 и 3 Федерального закона Российской Федерации от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Статьей 4 данного Федерального закона в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по опросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6 Федерального закона).

Пункт 1 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Данные вопросы относятся к компетенции органов местного самоуправления.

На основании изложенного судом первой инстанции сделан правильный вывод о законности оспариваемых действий должностных лиц органа местного самоуправления.

Довод предпринимателя о нарушении периодичности мероприятий государственного контроля на этом основании также подлежит отклонению, поскольку государственный контроль в его отношении не проводился.

Кроме того, в сентябре 2007 г. проверка, на которую ссылается предприниматель, проводилась учреждением также не персонально в отношении предпринимателя. Приказом N 68 от 05.09.07г. директор учреждения назначил линейную проверку маршрутных таксомоторов маршрутов NN 6а, 27, 30. 37, 43 и так далее (л.д. 22). В ходе этой проверки было выявлено то же нарушение, что и в октябре 2007 года.

Судом первой инстанции также правомерно прекращено производство по делу в части требования о признании незаконным протокола об административном правонарушении, поскольку данный протокол не подпадает под категорию ненормативного правового акта.

Доводы предпринимателя о нарушении этим протоколом его прав и законных интересов не меняют статуса данного протокола и могли быть приняты судом во внимание только в случае рассмотрения вопроса о его законности по существу, что было исключено ввиду того, что протокол об административном правонарушении ненормативным правовым актом не является.

Предприниматель может поставить вопрос о законности данного протокола при оспаривании привлечения его к административной ответственности по признакам административного правонарушения, зафиксированным в этом протоколе, в рамках самостоятельного дела.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ, п.п. 3, п.п 12 п.1 ст. 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, с предпринимателя по апелляционной жалобе подлежит взысканию государственная пошлина в доход федерального бюджета по требованиям о признании незаконными действий руководителя учреждения Вершиловского С.П. по организации проведения государственного контроля деятельности предпринимателя и о признании незаконными действий работника учреждения Токарева А.В. при проведению государственного контроля в отношении предпринимателя в размере 100 рулей (по 50 рублей за каждое требование). Требование о признании незаконным протокола об административном правонарушении N 007518 от 09.10.07г. государственной пошлиной в соответствии с п.п.3 п.1 ст. 333.40, п.п. 12 п.1 ст. 333.21 НК РФ не облагается ввиду того, что оно не подлежит рассмотрению в арбитражном суде и производство по нему на этом основании судом первой инстанции было прекращено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 ноября 2007 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с индивидуального предпринимателя Щербакова Игоря Семеновича, зарегистрированного регистрационной палатой администрации г. Краснодара 08.12.97г. N 30743 по адресу: г. Краснодар, ул. Волгоградская, 53, 31.10.1961 года рождения, в доход федерального бюджета 100 рублей государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

С.И. Золотухина Н.Н. Иванова