Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2008 г. N 15АП-1008/2007

город Ростов-на-Дону

дело N А01-789/2007-10

04 февраля 2008 г.

15АП-1008/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 31 января 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 февраля 2008 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ломидзе О.Г.

судей Галова В.В. Ильиной М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Нарышкиной Н.В.

при участии:

от заявителя: юрист 1 класса Абдулина С.В., удостоверение N 155505, выданное Прокуратурой РФ;

от заинтересованных лиц: от администрации МО "Южный округ" представитель Хатхоху М.А., доверенность от 30.10.2007г., N 1049; представитель Картунов Д.Н., доверенность от 14.01.2008г.; иные - не явились

от третьих лиц: Гаврилова Елена Николаевна; Управление Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю - не явилось

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

администрации муниципального образования "Южный округ"

на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 26 ноября 2007 г.

по делу N А01-789/2007-10

по заявлению прокурора Республики Адыгея

к заинтересованным лицам: Администрации муниципального образования "Южный округ", Совету народных депутатов муниципального образования "Южный округ", редакции газеты "Поселковые новости"

при участии третьих лиц Управления Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю, учредителя газеты "Поселковые новости" Гавриловой Елены Николаевны

о признании незаконными действий заинтересованных лиц по опубликованию правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков в газете "Поселковые новости" и обязании заинтересованных лиц устранить допущенные нарушения, производить публикацию официальных актов в СМИ, определенных муниципальным образованием, имеющих форму распространения в в виде подписки, учредителем которых является орган местного самоуправления,

принятое в составе судьи Шебзухова З.М.

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Республики Адыгея обратился с заявлением в порядке ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Арбитражный суд Республики Адыгея к администрации муниципального образования "Южный округ", Совету народных депутатов муниципального образования "Южный округ", редакции газеты "Поселковые новости" (п. Яблоновский) о признании незаконными действий заинтересованных лиц по опубликованию правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков в газете "Поселковые новости" и обязании заинтересованных лиц устранить допущенные нарушения, производить публикацию официальных актов в СМИ, определенных муниципальным образованием, имеющих форму распространения в виде подписки, учредителем которых является ОМСУ. Заявлением от 01 июля 2007 г. прокурор уточнил состав заинтересованных по делу лиц и просил суд исключить из числа заинтересованных лиц редакцию газеты "Поселковые новости", мотивировав это тем, что заявленные требования непосредственно не относятся к редакции газеты "Поселковые новости". Определением от того же числа производство по делу в отношении редакции газеты "Поселковые новости" прекращено на основании ст. 150 АПК РФ ( том 1, л.д.87, 90). Определением от 23 июля 2007 г. по ходатайству прокурора к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора привлечено Кубанское Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия.

Заявленные требования прокурор мотивировал тем, что публикация правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков в газете "Поселковые новости" нарушает права и интересы неопределенного круга лиц в виду того, что данное издание не отвечает признакам периодичности, не имеет формы распространения по подписке в связи с чем доступ к этому изданию необеспечен неопределенному кругу лиц. Прокурор сослался на данные прокурорской проверки, согласно которым газета "Поселковые новости" ни через подписку, ни через киоски "Роспечати" не распространялась для неограниченного круга лиц, тираж газеты находился только в администрации МО "Южный округ".

Заинтересованное лицо - Совет народных депутатов муниципального образования "Южный округ" требования не признало, сославшись на то, что указанные в заявлении прокурора акты на заседаниях Совета народных депутатов муниципального образования "Южный округ" не рассматривались и решений по указанным актам Совет не принимал, газета "Поселковые новости" имеет достаточный тираж.

Заинтересованное лицо - администрация муниципального образования "Южный округ" требования не признало, сославшись на то, что орган местного самоуправления не является учредителем какой-либо газеты, поэтому удовлетворение требования об обязании публикации муниципальных правовых актов именно в таком печатном СМИ парализует деятельность муниципальных органов власти, глава администрации обращался не только в газету "Поселковые новости", но и в газету "Согласие", однако газета "Согласие" публикацию не осуществляла без объяснения причин, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" не устанавливает обязанности муниципальных органов публиковать свои правовые акты в определенных СМИ, газета отвечает признакам периодичности, распространяется через распространителей и размещение экземпляров газеты в общедоступных и часто посещаемых местах. По мнению администрации, Федеральный закон "О средствах массовой информации" не сопрягает признак общедоступности СМИ с такой формой распространения как подписка.

Третье лицо по существу заявленных требований не высказалось (том 1, л.д.113).

Решением от 26 ноября 2007 г. заявленные требования удовлетворены частично, в отношении администрации муниципального образования "Южный округ" заявленные требования удовлетворены, в отношении Совета народных депутатов муниципального образования "Южный округ" в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования "Южный округ" просит решение суда в части признания незаконными действий администрации отменить, в удовлетворении требований прокурора отказать. Жалоба мотивирована следующими доводами: вынесенный судебный акт затрагивает права и обязанности Гавриловой Е.Н., учредителя и главного редактора газеты "Поселковые новости", которая не была уведомлена о назначении судебного заседания на 26 ноября 2007 г.; в резолютивной части решения суд не разрешил всех заявленных требований; суд не указал, какие именно положения закона нарушены администрацией; суд неверно применил нормы Федерального закона "О средствах массовой информации"; немотивирован отказ суда в требовании прокурора к Совету народных депутатов муниципального образования с идентичной доказательственной базой; прокурор нарушил срок, предусмотренный ст.198 АПК РФ.

В отзыве на апелляционную жалобу заместитель прокурора республики просит оставить решение Арбитражного суда Республики Адыгея без изменения.

В судебное заседание 15 января 2008 г. прокурор Республики Адыгея, учредитель газеты "Поселковые новости", редакция газеты "Поселковые новости" не явились, надлежащим образом извещены о месте и времени проведения судебного заседания; от заинтересованного лица - Совета народных депутатов МО "Южный округ" и третьего лица - Кубанского управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия поступили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.

В судебном заседании суд рассмотрел ходатайство о процессуальном правопреемстве Кубанского управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, его замене в связи с преобразованием в Управление Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю. Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2008 г. данное ходатайство удовлетворено.

В судебном заседании представитель администрации МО "Южный округ" поддержал доводы апелляционной жалобы и представил документ, подтверждающий распространение газеты посредством передачи в библиотеки, не заверенный надлежащим образом; ходатайствовал об отложении рассмотрения апелляционной жалобы с целью подготовки необходимых документов, надлежащим образом заверенных.

В связи с необходимостью выяснения позиций сторон по делу, исследования в судебном заседании документов, подтверждающих обеспечение заинтересованным лицом одновременного выполнения двух установленных законодательством условий: опубликование полного текста в официальном издании и его реальное доведение до всеобщего сведения, суд отложил рассмотрение апелляционной жалобы на 31 января 2008 г.

В судебном заседании 31 января 2008 г. представители заявителя апелляционной жалобы (заинтересованного лица) поддержали доводы жалобы, представили суду документы, подтверждающие факт распространения газеты.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании пояснил, что тираж газеты составляет 3000 экземпляров; газета распространяется бесплатно путем раздачи, основанием для обращения прокурора Республики Адыгея в суд послужило заявление гражданки, проживающей в районном центре Тахтамукай, т.е. не в поселке Яблоновский.

Представитель прокуратуры пояснила доводы, содержащиеся в отзыве на апелляционную жалобу.

Гаврилова Е.Н. в судебном заседании пояснила, что является депутатом Совета народных депутатов МО "Южный округ"; финансирование газеты осуществляет за счет собственных средств; лично распространяет газету.

От Совета народных депутатов муниципального образования "Южный округ" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя; от Управления Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение арбитражного суда подлежит отмене в части по следующим основаниям.

Законодательство Российской Федерации содержит положения, направленные на обеспечение возможности ознакомления граждан с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы - п.3 ст.15, п.2 ст.24 Конституции Российской Федерации; п.6 ст.3, п.2 ст.19 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; п.2,3 ст.47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Из данных положений законодательства следует право жителей муниципального образования на получение информации о принимаемых муниципальных правовых актах, затрагивающих права и обязанности граждан и обязанность органа местного самоуправления доводить муниципальные правовые акты до сведения жителей соответствующего муниципального образования. Требование доведения информации до сведения граждан установлено действующим законодательством Российской Федерации и для иной информации, отличной от правовых актов, в частности, положениями Земельного кодекса РФ (п.3 ст.30.1, ст.34 ЗК РФ).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что информация о предстоящем предоставлении земельных участков оказалась практически недоступной для лиц, потенциально заинтересованных в приобретении земельных участков, при этом сослался на то, что газета "Поселковые новости" не распространяется по подписке, не поступает в свободную продажу, тираж составляет 3 000 экземпляров на 30 000 человек. Суд также указал, что в соответствии с ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием совершения органами местного самоуправления действия (бездействия) возлагается на соответствующий орган.

Между тем законодательство, возлагая на орган местного самоуправления обязанность доводить муниципальные правовые акты и иную предусмотренную законодательством информацию до сведения жителей соответствующего муниципального образования, не содержит указания на необходимость опубликования информации непременно в печатном издании, учрежденном муниципальным образованием. Равно как не содержит и требования опубликования информации в печатном издании, распространяемом по подписке либо посредством отчуждения на возмездной основе. Так, пункт 3 ст.30.1 Земельного кодекса РФ указывает, что публикация информации должна быть осуществлена в периодическом печатном издании, определенном главой муниципального образования.

Как следует из материалов дела, не опровергается заявителем и заинтересованными лицами, официальная информация направляется администрацией для целей опубликования в газету "Поселковые новости".

В материалах дела имеется свидетельство о регистрации средства массовой информации от 26 сентября 2005 г. - газеты "Поселковые новости". Как следует из свидетельства, территорией распространения газеты является Тахтамукайский район республики Адыгея (л.д.21).

Муниципальное образование "Яблоновское городское поселение" (в настоящее время муниципальное образование "Южный округ"), включающее в себя населенные пункты: поселок Яблоновский - административный центр городского поселения, поселок Новый, поселок Перекатный входит в состав Тахтамукайского района.

К материалам дела приобщены экземпляры газеты "Поселковые новости" N 1 (04) за ноябрь 2005 г. и N 1 (07) за февраль 2006 г. В экземпляре газеты за 2005 г. она обозначена как ежемесячная, за 2006 г. - как еженедельная. Экземпляры газеты содержат установленные законом выходные данные.

Легальное определение понятия "периодическое печатное издание" содержит ст.2 Закона РФ "О средствах массовой информации".

Согласно ст.2 Закона РФ "О средствах массовой информации" под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.

Положения Закона РФ "О средствах массовой информации" позволяют определить несколько критериев периодического издания:

- постоянное название;

- текущий номер (ст. 27 Закона);

- выход не реже одного раза в год.

Согласно ст.2 Закона РФ "О средствах массовой информации" средство массовой информации считается зарегистрированным со дня выдачи свидетельства о регистрации.

Таким образом, газета "Поселковые новости" отвечает всем критериям, установленным Законом о СМИ для периодического издания. Поэтому направление администрацией информации для целей ее публикации в газете "Поселковые новости" и публикация информации в этой газете какому-либо закону не противоречат.

Согласно ст.2 Закона о СМИ под распространением продукции средства массовой информации понимается продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио- или видеозаписей программ, трансляция радио-, телепрограмм (вещание), демонстрация кинохроникальных программ.

Распространение может осуществляться различными способами, не только путем продажи, но и путем раздачи.

Как следует из документально обоснованных пояснений представителей заинтересованного лица, газета распространялась через руководителей органов территориального общественного самоуправления. Суду представлены пояснения распространителей. Данные пояснения обозначены как "свидетельские показания". Свидетельскими показаниями эти пояснения не являются, однако оцениваются судом апелляционной инстанции в совокупности с иными письменными доказательствами.

Суду апелляционной инстанции также представлены письма от различных организаций (библиотек, отделений почтовой связи, сбербанка, магазинов, и т.п.) из которых следует, что газета "Поселковые новости" в данных местах распространялась. Поскольку соответствующие документы исходят от лиц, не участвующих в деле, суд апелляционной инстанции полагает возможным оценить выводы суда первой инстанции с учетом в том числе и этих доказательств.

К материалам дела приобщены информационные сообщения, которые направлялись для целей опубликования главой муниципального образования "Южный округ" как в газету "Поселковые новости", так и в газету "Согласие" (т.1, л.д.142-144). Из материалов дела следует, что глава муниципального образования "Южный округ" направлял информацию для целей опубликования в те же издания, в которые информацию направлял Совет депутатов муниципального образования (т.1, л.д.69-73, 142-144). При этом суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований прокурора относительно признания незаконными действий Совета депутатов, и удовлетворил относительно признания незаконными действий администрации муниципального образования.

Направление администрацией муниципального образования "Южный округ" информационных сообщений не только в газету "Поселковые новости", но и в газету "Согласие", на которое заинтересованное лицо ссылалось в суде первой инстанции, подтверждено и в суде апелляционной инстанции. Представлены копии информационных сообщения за 2005-2006г.г., на которых стоит отметка об их принятии в редакцию газеты "Согласие". Как пояснил суду апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица, газета "Согласие" не публиковала информацию на безвозмездной основе, представил счет-фактуру на оплату.

На вопрос суда в судебном заседании 31 января 2008 г., обнаружен ли прокуратурой в Администрации МО "Южный округ" все тиражи газеты либо тираж конкретного номера, представитель заявителя пояснила, что прокуратура обнаружила тираж только конкретного номера.

Редактор газеты Гаврилова Е.Н. пояснила, что является депутатом, доставляет газету в администрацию, откуда она распространяется через квартальных.

Редактор газеты Гаврилова также представила суду квитанции, подтверждающие факт направления экземпляров газеты в Управление Россвязьохранкультуры по Краснодарскому краю и в Российскую книжную палату.

Тираж газеты 3 000 экземпляров на 30 000 человек населения следует признать достаточным для обеспечения права жителей муниципального образования на получение информации.

Совокупность представленных суду доказательств свидетельствует о том, что направлением администрацией муниципального образования "Южный округ" информации для целей опубликования в газету "Поселковые новости" права жителей муниципального образования "Южный округ" на получение информации нарушены не были. Каких-либо обращений лиц, проживающих на территории муниципального образования "Южный округ" о нарушении их права на получение информации прокуратурой не выявлено. Единственное имеющееся в материалах дела заявление о неполучении сведений направлено прокуратуре от лица, проживающего в ауле Тахтамукай (т.1, л.д.23).

Вывод суда о том, что действия администрации муниципального образования "Южный округ" не соответствуют требованиям закона, нарушают права и обязанностей неограниченного числа лиц, проживающих на территории муниципального образования "Южный округ" в сфере предпринимательской и иной экономический деятельности не соответствует обстоятельствам дела.

На основании изложенного, руководствуясь ст.258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 26 ноября 2007 г. по делу N А01-789/2007-10 в части признания незаконными действий администрации муниципального образования "Яблоновское городское поселение" (муниципальное образование "Южный округ"), указания на обязанность администрации муниципального образования "Яблоновское городское поселение" (муниципальное образование "Южный округ") устранить допущенные нарушения, взыскания с администрации муниципального образования "Яблоновское городское поселение" ("Южный округ") в доход федерального бюджета государственной пошлины отменить.

В удовлетворении заявленного прокурором республики Адыгея требования о признании незаконными действий администрации муниципального образования "Яблоновское городское поселение" (муниципального образование "Южный округ") в части публикации официальной информации, а именно публикации правовых актов, распоряжений по вопросам организации работы администрации и сообщений о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельных участков в газете "Поселковые новости" и об обязании администрации муниципального образования "Яблоновское городское поселение" (муниципального образование "Южный округ") устранить допущенные нарушения отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Г. Ломидзе

Судьи

М.В. Ильина В.В. Галов