Поощрение в деятельности публичной администрации
I. Работа государственной и муниципальной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности граждан, а по способу осуществления - это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на их сознание, эмоции, интересы. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных субъектами власти.
В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры, и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения, требуют различных способов административного воздействия*(1).
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействий. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные способы, пути, средства решения задачи.
Можно назвать наиболее существенные черты методов административного воздействия.
1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.
2. Это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования.
3. Это способы достижения определенных целей.
4. Это способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти.
5. Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности.
6. Метод - это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. В то же время они регулируются правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.
Понятие "метод управления" должно обязательно включать момент альтернативности, предлагая возможность выбора способа деятельности*(2).
Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально, четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы. А метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.
Правовые нормы закрепляют, а публичная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия. Их можно поделить на научные и ненаучные, демократические и авторитарные, творческие и шаблонные и т.д.
II. Сущность методов прямого и косвенного административного воздействия отражают лозунги: "Делай, как приказано" и "Делай, как лучше".
Для первых характерны следующие признаки:
а) прямое воздействие на волю;
б) директивность, приказной характер;
в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;
г) широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;
д) наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры в случае их нарушения;
е) поощрение, стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание, за лояльность;
ж) широкое использование внеэкономического принуждения.
Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Возможность получить быстро тактический успех, но также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы - основные причины необоснованно широкого администрирования. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:
а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;
б) акты власти управомочивают на определенные действия;
в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
г) юридическими нормами и обычаями четко закреплен механизм стимулирования (получение прибыли, льгот, наград и т.п.);
д) наличие развитого механизма решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.
Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаимодействие руководителей с подчиненными со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов.
С учетом социально-экономической ситуации, отрасли деятельности, материальных возможностей, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
Государство может направлять на непрестижную работу, призывать на военную службу, распределять выпускников профессиональных учебных заведений. Но эти же проблемы можно решать и заинтересовывая их оплатой труда, различными льготами, поощряющими служить, выполнять нужную стране работу.
III. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. "Без потребностей человек не имел бы стимула к действию"*(3). Стимулы - это средства, побуждающие людей к деятельности, активизирующие их возможности. С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы поведения подвластных. Стимулирование предполагает использование "кнута и пряника", различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший и эффективный вид - поощрение.
Поощрение - способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение определенных, полезных, с точки зрения поощряющего, действий. Поощрительное воздействие возбуждает также интерес к получению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения.
В их числе нормы конституционного, административного, трудового, уголовного, исполнительно-трудового и других отраслей права.
"Правовое поощрение - это форма и мера юридического одобрения добровольного, заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия"*(4).
Действующими правовыми актами закрепляются:
- виды правовых поощрений;
- основания их применения;
- полномочия субъектов власти поощрять;
- порядок поощрения (поощрительное производство).
"В последнее десятилетие появилась тенденция к расширению сферы действия таких норм, которые не принуждают, а побуждают субъектов..."*(5).
Правовое поощрение - это метод деятельности публичной исполнительной власти, регулирования ею общественных отношений посредством стимулирования социальной активности граждан и организаций. Развитая система правовых норм о поощрении и их активное использование (правоприменение) - один из показателей социальной зрелости общества и существующих в нем организаций.
В правовой системе России существует комплекс поощрительных норм, образующих межотраслевой правовой институт. Преобладают в рассматриваемом правовом институте нормы административного права*(6). Ими закрепляется большое число видов поощрения, разнообразные основания поощрения и широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены, а также процедуры поощрения.
Поощрительные административно-правовые нормы содержатся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы:
1. Источники, специальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти: Положение о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством 26 августа 2004 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, утвержденное Правительством 31 мая 1995 г., и многие иные акты центральных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, др.
2. Акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, законы РФ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О милиции", Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РФ.
Для любого метода деятельности публичной администрации очень важно наличие системы правовых норм. Но еще важнее их широкое применение, поощрение конкретных субъектов права.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний;
3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;
4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льготами, материальными ценностями и иными благами;
5) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздействует на волю поощряемых, стимулируя, побуждая их. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребностью в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются.
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более творческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, художнику, ученому, изобретателю - признание.
Если поощрение урегулировано правом, оно реализуется в форме правоприменения. Поощрительные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъектов власти поощрять и крайне редко - субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этой сфере деятельности администрация наделена широкими дискреционными полномочиями (свободой усмотрения).
Основные принципы поощрительной деятельности: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие - вытекают из общих принципов функционирования публичной исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности властвования.
Обоснованность означает, во-первых, наличие заслуги, во-вторых, соответствие ее награде. Явная несоразмерность меры поощрения ее фактическому основанию у поощряемого и окружающих может вызвать не радость, а огорчение и даже чувство несправедливости. Принцип соответствия нарушается и тогда, когда за небольшие заслуги даются большие премии (чины, награды).
Гласность поощрительной деятельности важна и для того, кто отличился, и для окружающих. Она повышает авторитет поощренного, улучшает отношение к нему окружающих. А с другой стороны, положительно влияет на многих из тех, кто узнал, кого и за что поощрили.
Принцип разнообразия обусловлен огромным множеством и разнообразием заслуживающих поощрения действий. Соответственно и реагировать на них администрация должна по-разному, используя большой арсенал поощрительных мер. Кроме того, эти действия могут быть неоднократными и даже многократными. Многократное поощрение одного субъекта права не должно быть однообразным. Стимулирующая роль неоднократных благодарностей, премий и т.д. в силу особенностей человеческой психики постепенно снижается. Правовое закрепление принцип разнообразия получил, например, в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 (в ред. Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. N 19). В ст. 10 Положения говорится: "Повторное награждение одноименными наградами не производится, кроме награждения государственными наградами, имеющими степени, и награждения за проявленные мужество, смелость и отвагу"*(7).
Поощрение лучше воздействует на поощренного и окружающих, если оно производится оперативно, своевременно. Худший вариант несвоевременного поощрения выражен в таких газетных штампах: "награда не сразу нашла героя", "награда опоздала".
Публичная администрация не является монополистом в поощрительной деятельности. Поощряют все типы администраций, в том числе и частная. Поощряют также Президент РФ, главы субъектов РФ, представительные (законодательные) государственные и муниципальные органы, суды. Так, награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий и государственных премий РФ производится Президентом РФ. В подобных случаях государственная администрация начинает поощрительное производство, оформляет необходимые материалы и ставит перед главой государства, главами субъектов РФ, представительными органами, судами вопросы о поощрении конкретных субъектов права. Например, о присвоении почетного звания, досрочном освобождении от отбывания наказания, замене его более мягким.
Виды правовых поощрений устанавливаются законами (федеральными, субъектов Федерации), указами Президента РФ, актами глав субъектов РФ, государственной администрации и негосударственных органов.
В их числе Трудовой, Уголовно-исполнительный кодексы, Положение о государственных наградах РФ. Правительство РФ учредило, например, нагрудные знаки "Учитель года", "Почетный таможенник", Почетную грамоту Правительства РФ. Органы федеральной исполнительной власти вправе устанавливать различные премии, звания, нагрудные знаки по согласованию с Государственной герольдией при Президенте РФ. Так, МВД РФ "учреждает в установленном порядке ведомственные награды, в том числе медали и нагрудные знаки Министерства, утверждает положения о ведомственных наградах и их описания, награждает сотрудников, военнослужащих, государственных служащих и работников системы Министерства, а также граждан, оказавших помощь в выполнении возложенных на Министерство задач, ведомственными наградами и применяет в отношении их другие предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений"*(8).
Министр транспорта РФ 18 октября 2005 г. утвердил такие ведомственные награды:
"Знак отличия Министра транспорта Российской Федерации "За труд и пользу" - высшая награда;
медаль "За заслуги в развитии транспортного комплекса России";
медаль Павла Мельникова;
нагрудный знак "Почетный работник транспорта России";
звание "Почетный геодезист";
нагрудный знак "Почетный автотранспортник";
нагрудный знак "Отличник воздушного транспорта";
нагрудный знак гражданской авиации "За безаварийный налет часов";
нагрудный знак "Отличник геодезии и картографии";
нагрудный знак "Почетный дорожник России";
нагрудный знак "Почетный железнодорожник";
нагрудный знак "Почетный работник морского флота";
нагрудный знак "Почетный полярник" и др.
Главы субъектов РФ, их законодательные органы устанавливают свои премии, звания и иные меры поощрения. Чаще всего они используются для награждения граждан, проживающих и работающих на территории соответствующего субъекта РФ, действующих там организаций. Но в ряде случаев они рассчитаны на экстерриториальное применение. Так, губернатор Свердловской области ежегодно присуждает "Демидовские премии" выдающимся ученым России.
IV. Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного воздействия.
Все средства позитивного стимулирования по способу их воздействия на поощряемых можно поделить на:
моральные;
материальные;
смешанные;
статутные.
Очень широко на практике используются такие средства морального поощрения, как объявление благодарности, награждение грамотой. К военнослужащим, работникам органов внутренних дел кроме того применяются такие средства морального поощрения, как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, занесение в Книгу почета, награждение нагрудным знаком, награждение личной фотографией служащего, снятого у развернутого Знамени части (органа внутренних дел). Специфическим средством поощрения выпускников учреждений среднего и высшего профессионального образования является диплом с отличием (красный диплом), а организаций - награждение знаменем, грамотой.
Самые распространенные материальные поощрения - премии и ценные подарки. Существует огромное разнообразие премий (в том числе государственные, правительственные, губернаторские, производственные). А ценным подарком может быть почти любой предмет материального мира, имеющий ценность. Кроме того, в вузах и в иных учебных заведениях студентам, учащимся назначаются (повышаются) стипендии, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именным оружием и т.д.
Меры поощрения могут быть одновременно и моральными, и материальными. Такой смешанный характер воздействия имеет, например, досрочное присвоение очередного звания или присвоение звания на одну ступень выше, чем предусмотрено по занимаемой должности. Помимо морального, такая мера имеет и материальный эффект - увеличение размера получаемого оклада. Смешанный характер имеют именные студенческие стипендии, награды победителям конкурсов, олимпиад.
Говоря о смешанном характере воздействия, нужно иметь в виду кроме чисто морального и материального поощрения еще и приобретение в связи с этим дополнительных прав: льгот при приеме в вузы, увеличение отпуска и др.
При строгом подходе статутные средства поощрения можно считать смешанными. Но их основная особенность в том, что они изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного артиста (строителя, агронома, учителя, тренера, геолога и т.д.), почетного гражданина города, лауреата Государственной премии. А это влечет долговременные моральные и материальные последствия, получение различных льгот.
Применяются статутные меры в основном к гражданам. Но когда они используются в отношении организаций, статус последних тоже изменяется. Например, если театр стал академическим, воинская часть - гвардейской.
15 января 1993 г. был принят Закон РФ "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы". Названным лицам предоставлены льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, медицинскому, санаторно-курортному, коммунально-бытовому обслуживанию. Их специальный административно-правовой статус включает и права на внеочередной прием в органах государственной власти, внеочередное пользование всеми видами услуг связи, бесплатное захоронение с воинскими почестями.
К этому статусу относится и то, что супругам и детям в возрасте до 18 лет умерших (погибших) Героев и полных кавалеров ордена Славы выплачивается каждому единовременное пособие в размере 20 минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных законодательством на день смерти (гибели).
И при присвоении звания "Почетный гражданин города (области)" близким родственникам награжденного тоже выплачиваются дополнительные суммы, предоставляются льготы.
V. Огромно разнообразие поощрительных средств, которые использует в своей деятельности государственная администрация. Чтобы лучше разобраться в этом множестве, необходимо провести классификацию мер поощрения. С административно-правовой точки зрения лучше всего для решения этой задачи использовать критерии: 1) правовой основы; 2) фактического основания поощрения; 3) вида поощряемых субъектов; 4) вида поощряющих субъектов. При рассмотрении выше способов поощрения фактически была проведена классификация поощрительных средств по их содержанию (моральные, материальные и др.).
1. С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощрение, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными актами (приказами и т.д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку, личное дело.
Продолжая использование этого критерия, можно выделить правовые (формальные) средства положительного стимулирования, предусмотренные федеральными актами (законами, указами, правительственными и ведомственными актами), актами субъектов Федерации, а также локальными актами государственных организаций.
В поощрительной деятельности возможно и желательно проявление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средства - это и похвала, высказанная руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный симпозиум за рубеж, и повышение по службе, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры, и многое, многое другое.
2. Все основания (заслуги) можно поделить на абсолютные и относительные. Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными - полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию.
Абсолютным основанием поощрения является добросовестное выполнение трудовых, служебных, родительских и иных постоянных обязанностей. Абсолютное поощрение широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга ("за мужество", "за отвагу на пожаре", "за спасение утопающего", за помощь в задержании преступника и т.п.).
Так, в п. 32 ст. 11 Закона РФ "О милиции" сказано, что милиции предоставляется право "объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организациям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в
